根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度的基本功能就是以最小的社會(huì)資源解決人們所面臨的問(wèn)題，或者使這一問(wèn)題的解決能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)福利的最大化。從制度設(shè)計(jì)的角度而言，各類業(yè)已存在的制度都有其特定的服務(wù)價(jià)值或功能。也可以說(shuō)，每一項(xiàng)制度安排都有其特定的目標(biāo)。我國(guó)農(nóng)村土地的法律制度的構(gòu)建與完善更是事關(guān)我國(guó)9 億農(nóng)民的切身利益和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是指在確定物權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，在遵循土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用途不變的原則下，權(quán)利人合法自愿地將土地的占有、使用、收益和處分等權(quán)利或部分權(quán)利從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、抵押等方式轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地占有、使用、收益、處分權(quán)的流轉(zhuǎn)。
1.1 ? 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置
財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體明確是進(jìn)行市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，從我國(guó)現(xiàn)行立法的規(guī)定中可以看出，農(nóng)村土地所有權(quán)主體可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是村集體，甚至可以是村小組。但各自的權(quán)利和邊界并不清晰。顯然，這里的所有權(quán)主體的不明確，形成了多元的所有權(quán)代表。多元的所有權(quán)代表必然導(dǎo)致了對(duì)土地事權(quán)、財(cái)政權(quán)的模糊，從而必然在土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)中為權(quán)益而爭(zhēng)，這也就人為地加大交易成本，造成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的分配效率的下降。特別是國(guó)家依然保留了對(duì)集體土地的征用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃?rùn)?quán)以及管理權(quán)，擁有比所有權(quán)人更大的控制權(quán)，這使得農(nóng)村土地權(quán)利擁有者之間的關(guān)系變得更加不穩(wěn)定，從而阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。
《物權(quán)法》第133 條規(guī)定:“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)民土地 ,依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定, 其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第 49條也有類似的規(guī)定, 這些規(guī)定都出現(xiàn)了一種
土地流轉(zhuǎn)方式即抵押。也就是說(shuō)，只有通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才可以抵押，而那些集體經(jīng)濟(jì)組織成員按家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則不可以抵押。這一規(guī)定既是對(duì)農(nóng)民的歧視，也限制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。另外，由于農(nóng)民法律知識(shí)的缺乏，造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)的法定程序不能得到嚴(yán)格遵守，最終也可能會(huì)損害流轉(zhuǎn)農(nóng)戶利益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，物權(quán)的變動(dòng)方式是法定的。根據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)簽訂書面合同。然而根據(jù)調(diào)查，就轉(zhuǎn)包這一種流轉(zhuǎn)方式采取口頭方式進(jìn)行的平均就達(dá)65.92%。即使有書面協(xié)議，協(xié)議的條款不規(guī)范、不齊全、不具體的情況也很普遍。加上流轉(zhuǎn)期限比較短且不穩(wěn)定，大多數(shù)轉(zhuǎn)包都可能隨時(shí)終止。這種狀況極易引發(fā)糾紛，而且一旦發(fā)生糾紛往往又難以解決，從而給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患?？梢哉f(shuō)，這種狀況既不利于農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的發(fā)展，也不利于對(duì)受讓戶利益的保護(hù)。
城鄉(xiāng)分割的土地二元市場(chǎng)和戶籍制度
我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是國(guó)家壟斷一級(jí)市場(chǎng)，國(guó)家征用是農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的唯一途徑，而除此之外，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地則無(wú)法直接進(jìn)入市場(chǎng)交易。對(duì)于目前這種國(guó)家通過(guò)對(duì)征地市場(chǎng)的行政壟斷而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)分割而言，實(shí)質(zhì)上仍然是靠剝奪農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益在進(jìn)行工業(yè)化和城市化。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度又致使有意愿進(jìn)入城市定居的農(nóng)民不愿也不敢最終放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些都與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)是相違背的。
農(nóng)村社會(huì)保障體制建設(shè)滯后
目前，土地具有的社會(huì)保障和就業(yè)功能使部分農(nóng)民把它視為命根子，即使已經(jīng)有其他就業(yè)門路，也不愿意放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，致使土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行缺乏動(dòng)力。而大部分農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障制度的缺失，使農(nóng)民仍把土地作為安身立命之本和農(nóng)外就業(yè)的最后保障的一個(gè)重要原因，其寧肯種“粗放田”、“應(yīng)付田”，甚至不惜暫時(shí)拋荒，也不愿放棄對(duì)土地的承包權(quán)。因此，在沒(méi)有建立較為健全的社會(huì)保障制度的條件下，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離土的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。 ?
2 ? 對(duì)策
2.1 ? 適度深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革
為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供必要的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)實(shí)踐充分證明，明晰規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)的基本前提。近年來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的無(wú)序與混亂在很大程度上源自于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的滯后。在確保農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有的前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)的土地更多的權(quán)益，如抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃等等，使農(nóng)民充分地享受土地占有權(quán)，是下一步我們的政策和法律應(yīng)予以明確和保護(hù)的重要方向。
只有農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成了一種完整的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民在土地制度中的主體地位才能真正確立起來(lái)，這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的前提。
2.2 ? 繼續(xù)穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制穩(wěn)定土地承包關(guān)系
十一屆三中全會(huì)以來(lái)的實(shí)踐證明，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國(guó)走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中較為適合國(guó)情的有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進(jìn)一步發(fā)展。當(dāng)前，土地仍然是農(nóng)民收入的主要來(lái)源和謀生的主要手段，更是農(nóng)民的最大社會(huì)保障。因此，必須進(jìn)一步穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，進(jìn)一步明晰土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)界定給農(nóng)民，這樣農(nóng)戶才能成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，擁有土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，克服短期經(jīng)濟(jì)行為，并保護(hù)好耕地，走可持續(xù)發(fā)展道路。
2.3 ? 提高農(nóng)村勞動(dòng)者的農(nóng)業(yè)科技素質(zhì)和管理水平
實(shí)現(xiàn)合理有序的土地流轉(zhuǎn)和土地利用必須以具有一大批高素質(zhì)的農(nóng)村勞動(dòng)者為前提，這種素質(zhì)包括文化科技水平、實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)、政策法規(guī)水平和經(jīng)營(yíng)管理水平等。因此，廣大農(nóng)村的當(dāng)務(wù)之急要加大農(nóng)業(yè)科技推廣力度，政策法規(guī)的宣傳力度以及農(nóng)村專門人才的培養(yǎng)力度，以不斷提高農(nóng)村勞動(dòng)者的綜合素質(zhì)。
2.4 ? 農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)保障制度
增強(qiáng)農(nóng)業(yè)對(duì)自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)的緩沖能力，同時(shí)使廣大農(nóng)民醫(yī)療有保障，失業(yè)有保險(xiǎn)，以解除農(nóng)民對(duì)
土地轉(zhuǎn)讓后的后顧之憂。啟動(dòng)戶籍制度改革，對(duì)放棄土地的農(nóng)民應(yīng)該在身份平等和社會(huì)保障方面提供必要的援助，特別要強(qiáng)化可持續(xù)就業(yè)能力的培訓(xùn)機(jī)制，
避免城市流民階層或城市“平民窟”的產(chǎn)生。
2.5 ? 建立嚴(yán)格而規(guī)范的配套制度和措施
要推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，必須進(jìn)行嚴(yán)格而規(guī)范的制度匹配。第一，必須嚴(yán)格控制土地的流向，力避耕地資源的流失。第二，嚴(yán)格土地征用制度，完善土地補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)厲制止各種強(qiáng)占與尋租行為。第三，為了避免土地流轉(zhuǎn)與集中過(guò)程中可能出現(xiàn)的壟斷，避免官商資本對(duì)農(nóng)民的排擠，杜絕強(qiáng)勢(shì)資本的欺行霸市，有必要對(duì)進(jìn)入主體的身份、進(jìn)入方式與進(jìn)入空間作出明確的界定，并建立相應(yīng)的防范機(jī)制。第四，為保證國(guó)家糧食安全的公共利益，國(guó)家應(yīng)該對(duì)
基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)民所支付的機(jī)會(huì)成本實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，以增強(qiáng)農(nóng)民參與基本農(nóng)田保護(hù)的積極性。?
