1 ? 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是指對土地擁有所有權(quán)的經(jīng)濟組織，產(chǎn)生于上世紀五十年代初的農(nóng)業(yè)合作化運動。
它是為實行社會主義公有制改造，在自然鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)社會主義經(jīng)濟組織。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既不同于企業(yè)法人，又不同于社會團體，也不同于行政機關(guān)，自有其獨特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是除國家以外對土地擁有所有權(quán)的唯一的一個組織。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在人民公社解體后，生產(chǎn)隊一級組織仍按原規(guī)模延續(xù)下來，但名稱有的已變化，各地稱謂不一；其經(jīng)營方式，已由原來的集體經(jīng)營按勞分配變?yōu)楝F(xiàn)在的家庭經(jīng)營了。

1.1 ? 歷史演變

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織最初由解放后的合作化運動，農(nóng)戶將自己的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）交出來形成集體，從而組建成以生產(chǎn)隊為單位的集體經(jīng)濟組織。深刻地理解農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律與實踐現(xiàn)狀的基礎(chǔ)是須清晰地認識中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史變遷。而要理清中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史變遷，則有必要從人民公社談起。

1.2 ? 產(chǎn)生

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，產(chǎn)生于上世紀五十年代初的農(nóng)業(yè)合作化運動。它是為實行社會主義公有制改造，在自然鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，更多是在一個生產(chǎn)隊范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料，土地、較大型農(nóng)具、耕地（不包括農(nóng)村宅基地，也即是農(nóng)村集體建設(shè)用地），投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)社會主義經(jīng)濟組織。

人民公社是中國農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟的一種組織形式。產(chǎn)生于1957年冬季以興修水利為中心的農(nóng)田基本建設(shè)高潮及稍后農(nóng)村興辦集體工業(yè)的過程中。1958年8月中共中央作出的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，號召將高級農(nóng)業(yè)合作社合并轉(zhuǎn)為人民公社，實行同鄉(xiāng)基層政權(quán)相結(jié)合的“政社合一”體制，人民公社同時也是農(nóng)村社會的基層單位。因此，人民公社既是生產(chǎn)組織，也是基層政權(quán)。

人民公社是以“政社合一”（“政社合一”其實就是“政經(jīng)合一”）和集體統(tǒng)一經(jīng)營為特征，是當時計劃經(jīng)濟體制下農(nóng)村政治經(jīng)濟制度的主要特征，代表著農(nóng)村計劃經(jīng)濟時代。1958底，全國基本上實現(xiàn)了一鄉(xiāng)一社。人民公社初建階段，一般實行全社統(tǒng)一核算、分級管理。下設(shè)生產(chǎn)大隊（其范圍相當于高級社），生產(chǎn)大隊基本以地理意義上的自然村落為基礎(chǔ)而設(shè)置，生產(chǎn)大隊以下設(shè)生產(chǎn)隊。普遍情況下，生產(chǎn)隊為基本核算單位。也有以區(qū)建社的，則按鄉(xiāng)設(shè)管理區(qū)，以下建制相同。分配上曾實行口糧供給制。社員的大型牲畜、農(nóng)具、耕地、自留地等一切與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)歸集體經(jīng)營。

1.3 ? 發(fā)展

1961年后，中共中央提出《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》供各地試行；同年秋，又決定將基本核算單位基本上下放到生產(chǎn)隊。1962年9月，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》正式頒布，明確規(guī)定人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊，實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，即生產(chǎn)資料分別歸公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有，而以生產(chǎn)隊所有制為基礎(chǔ)。除公社和生產(chǎn)大隊不同程度地擁有一些大型農(nóng)業(yè)機械和水利設(shè)施、舉辦一些集體企業(yè)外，土地、耕畜和農(nóng)具歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊實行獨立核算、自負盈虧，直接組織生產(chǎn)和收益的分配。按勞動工分計酬，恢復社員自留地。

1.4 ? 現(xiàn)狀

十一屆三中全會之后，隨著改革開放的深入，在農(nóng)村家庭承包責任制逐步建立。原交由集體統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營的大型牲畜、農(nóng)具、耕地等生產(chǎn)資料全部分配到以家庭為單位的農(nóng)戶，隨之，農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式轉(zhuǎn)為一家一戶模式，集體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本不復存在。因此，人民公社時代的以集體統(tǒng)一經(jīng)營為特征的各級經(jīng)濟組織名存實亡。換句話講，公社的經(jīng)濟職能、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊從此進入了有名無實狀態(tài)。為了適應這一經(jīng)濟形勢的變化，1982年《憲法》做出了兩項重大規(guī)定：一是針對公社一級。規(guī)定將人民公社原來政經(jīng)合一的體制改為政社分設(shè)體制，設(shè)立鄉(xiāng)人民政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟聯(lián)合組織。

但是到1984年底中國基本完成由社到鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變時，由于全國絕大部分農(nóng)村地區(qū)已不存在集體生產(chǎn)經(jīng)營活動，所以鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟聯(lián)合組織一直沒有建立。二是針對生產(chǎn)大隊一級。在生產(chǎn)大隊的地理基礎(chǔ)上，設(shè)立自然村，在村設(shè)立村民自治組織---村民委員會。由于農(nóng)村改革的不徹底不完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)范性政策法律法規(guī)不健全，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理及其活動處于由村民委員及其村民小組代管狀態(tài)。村民委員會屬于社團組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是經(jīng)濟組織。由于社團組織與經(jīng)濟組織的職能不相同，加上這兩個組織的成員并不完全重合，村民委員會就無法取代農(nóng)村集體經(jīng)濟組織了。

基層政權(quán)，也是從事集體經(jīng)濟活動的經(jīng)濟組織，政經(jīng)合一，主要控制的集體資產(chǎn)為解放后全鄉(xiāng)范圍內(nèi)農(nóng)民投工、投勞或通過攆地投入土地形成的公社醫(yī)院、學校、場鎮(zhèn)、電站、農(nóng)機站、供銷社電影院等等公共服務設(shè)施及企事業(yè)單位資產(chǎn)。生產(chǎn)大隊（相當于現(xiàn)在村民委員會一級）實際控制的資產(chǎn)，應為村下屬各生產(chǎn)隊成員通過投工、投勞或者通過攆地投入土地資源形成的大隊小學、大隊辦公室、廣場、道路以及村辦企業(yè)等資產(chǎn)。而生產(chǎn)隊為純粹從事集體經(jīng)濟活動的經(jīng)濟組織，其所有的資產(chǎn)包括農(nóng)村的絕大部分耕地、道路、河道、灌溉設(shè)施、辦公室、曬場、水碾等等資產(chǎn)，控制或者所有資產(chǎn)的比例應占到農(nóng)村資產(chǎn)的99%以上。

在人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊這三種集體從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動的組織中，生產(chǎn)隊是基礎(chǔ)，擁有包括土地、耕畜和農(nóng)具在內(nèi)的大部分的而且是主要的生產(chǎn)資料。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是除國家以外對土地擁有所有權(quán)的唯一的一個組織，因此一般意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是指生產(chǎn)隊（也就是相當于現(xiàn)在村民小組一級）。

1.5 ? 組織類型

1、原人民公社組織演變過來的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）集體經(jīng)濟經(jīng)營實體（如公司、聯(lián)合社等）村經(jīng)濟合作社、村股份經(jīng)濟合作社、自然村組經(jīng)濟實體等。

2、新型聯(lián)合組織。農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)農(nóng)場（莊）、其它合伙農(nóng)村企業(yè)等。

1.6 ? 成員資格

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》、《村民委員會組織法》等法律法規(guī)中都只提出了一個名詞概念，而對集體經(jīng)濟組織的微觀構(gòu)成，即集體經(jīng)濟組織成員資格確定的標準卻不夠明確，這容易引發(fā)諸多矛盾糾紛，也影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。盡快對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格作出“法律解釋”，已成為當前推動農(nóng)村改革發(fā)展的一項緊迫任務。從浙江省、成都溫江區(qū)等地出臺的相關(guān)“規(guī)定”，結(jié)合多年來的基層工作實際，對集體經(jīng)濟組織成員資格，應遵循實事求是、尊重歷史、公平合理原則，結(jié)合土地承包、享受權(quán)利、履行義務等情況予以界定。

原始取得即原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊的社員，且戶口一直保留在現(xiàn)集體經(jīng)濟組織內(nèi)；現(xiàn)役義務兵；服役期滿留在部隊改任士官復員回原籍入戶的；異地安置的復員士官，按婚遷待遇入戶的；大中專院校的在校學生（入伍就讀的軍校生除外），就讀期間其戶口由原籍臨時遷入學校管理的，以及學生畢業(yè)后按當?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定遷回原籍的，屬本集體經(jīng)濟組織成員。

法定取得即依照有關(guān)法律明確規(guī)定的，應屬本集體經(jīng)濟組織成員，包括因婚姻關(guān)系辦理入戶后的遷入者；出嫁、喪偶、離婚以后，戶口在本集體經(jīng)濟組織的婦女，或男到女方離婚、喪偶以后戶口在本集體經(jīng)濟組織的；《中華人民共和國收養(yǎng)法》頒布后，辦理了合法收養(yǎng)登記手續(xù)的在冊收養(yǎng)子女；因國家建設(shè)需要，由政府安置而遷入本集體經(jīng)濟組織的在冊農(nóng)業(yè)人口移民及其子女等。

申請取得即本集體經(jīng)濟組織成員符合計劃生育政策的婚生子女，要求入戶本集體經(jīng)濟組織的；違反《計劃生育法》的婚生子女，按有關(guān)規(guī)定繳納社會撫養(yǎng)費后，要求入戶本集體經(jīng)濟組織的；本集體經(jīng)濟組織成員第一次婚姻遷入本集體經(jīng)濟組織的配偶，再婚滿三年遷入本集體經(jīng)濟組織的配偶，要求入戶本集體經(jīng)濟組織的；本集體經(jīng)濟組織成員合法收養(yǎng)的子女入戶為非農(nóng)戶口，要求加入本集體經(jīng)濟組織的等，都必須向本集體經(jīng)濟組織提出書面申請，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員大會或戶代表大會三分之二以上表決通過并簽字確認，可成為本集體經(jīng)濟組織成員。而非婚姻、收養(yǎng)、血緣、戶籍政策等原因要求加入本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村居民，除須經(jīng)過本集體經(jīng)濟組織成員大會或戶代表大會三分之二以上表決通過外，還需按本集體經(jīng)濟組織《章程》繳納一定數(shù)額的公共積累后，方可成為本集體經(jīng)濟組織成員。

實名登記集體經(jīng)濟組織成員是參與集體經(jīng)濟收益分配、征地拆遷安置補償、集體土地確權(quán)的基本條件，群眾敏感性強，社會關(guān)注度高，其資格認定必須做到客觀公正。為此，應建立集體經(jīng)濟組織成員實名登記制度，每年定期公示。對本集體經(jīng)濟組織成員有戶口遷出的、自然死亡的、依法宣告死亡的、以書面形式自愿放棄成員資格的、義務兵和士官服役期間提升為軍官的、服役期間留在部隊當士官十年以上的、大中專院校學生畢業(yè)后戶口落戶外地的、被國家機關(guān)和企事業(yè)單位正式招錄聘用的、集體經(jīng)濟組織依法解散的以及法律法規(guī)規(guī)定的其他情形等，其成員資格認定為已經(jīng)喪失，就需及時注銷成員名單。

2 ? 村委會和村集體經(jīng)濟組織是什么關(guān)系

在農(nóng)村民主管理實踐中，村委會和村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系常常糾結(jié)不清，帶來了一系列亟待理順的問題。

按照現(xiàn)有的法律規(guī)定，村委會和村集體經(jīng)濟組織是兩個獨立組織。根據(jù)《村委會組織法》，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，是我國農(nóng)村實行的村民自治制度的主要組織載體。而根據(jù)《憲法》和《農(nóng)業(yè)法》等法律，村集體經(jīng)濟組織則是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟制度的主要組織形式。我國農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度是“農(nóng)村土地集體所有制”和“家庭承包、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機制”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營機制中“統(tǒng)”的功能的承擔者，大致可以分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組三級。按照丁關(guān)良提供的數(shù)據(jù)，1999年全國有農(nóng)村社區(qū)性的合作經(jīng)濟組織233.4萬個，其中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級3.7萬個、村一級70.6萬個、組一級149.1萬個，分別占鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總數(shù)的82.5%、村總數(shù)的96.2%、組總數(shù)的27.9%。因此，在村一級，既存在村委會，也存在村級集體經(jīng)濟組織，前者是農(nóng)村群眾的自治組織，后者是具有獨立進行經(jīng)濟活動自主權(quán)的經(jīng)濟組織，兩者之間并不存在行政上的上下級關(guān)系。

但是現(xiàn)有法律規(guī)定在兩者職責權(quán)限上存在交叉重疊的問題。依據(jù)《農(nóng)業(yè)法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要職能是做好集體資產(chǎn)的管理工作，使集體資產(chǎn)得到合理利用和有效保護，并確保集體資產(chǎn)的保值增值。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體資產(chǎn)包括：法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)；集體所有的建筑物、水庫、農(nóng)田水利設(shè)施和教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施；集體所有的其他財產(chǎn)。對此，《村委會組織法》也予以肯定：“村民委員會應當尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益。”這一規(guī)定應當說明確了村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。但是該法在同一條中又規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源、保護和改善生態(tài)環(huán)境”，從而造成了村委會職權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職權(quán)的交叉。據(jù)此，村委會在集體土地等資產(chǎn)的管理方面，可取代村集體經(jīng)濟組織。不僅如此，村委會和村集體經(jīng)濟組織職能交叉的規(guī)定在多部法律中都有體現(xiàn)。比如，《土地管理法》第十二條規(guī)定，國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包。又如，《民法通則》第七十四條規(guī)定：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。

按照上述法律規(guī)定，可以由村委會實施也可以由村集體經(jīng)濟組織實施的事項，究竟該由誰負責？會不會帶來“大家都負責，大家都不負責”的問題？如何防止推諉扯皮的情況？張麗琴指出：一些省（市、自治區(qū)）的地方立法中對此問題作了進一步明確，大多認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當獨立行使經(jīng)濟管理職權(quán)，但是在尚未設(shè)立集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村中，由村委會行使相應的權(quán)力。如《甘肅省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在遵守國家有關(guān)法律、法規(guī)的前提下，制定組織《章程》，實行民主管理，依法選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大事項，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，行使集體資產(chǎn)管理、使用、收益、處分權(quán)。尚未成立村集體經(jīng)濟組織的，由村民委員會暫行村集體經(jīng)濟組織的職能。在實踐中，雖然絕大多數(shù)地方都成立了村集體經(jīng)濟組織，但是其功能虛化、弱化，村委會替代村集體經(jīng)濟組織的情況十分普遍。

鑒于這種情況，有人提出要擴大村民委員會的經(jīng)濟功能，使之向集體經(jīng)濟組織方向發(fā)展。在近來的《村委會組織法》修訂中，也有人主張明確村委會主任作為村集體經(jīng)濟組織法人代表的法律地位。這些主張的實質(zhì)是將村委會和村集體經(jīng)濟組織合二為一。其理由主要是，既然在許多地方村委會已經(jīng)在事實上替代了村集體經(jīng)濟組織，干脆就從法律上予以確認，以避免法律規(guī)定和法律實踐之間的沖突，而且合并后也可以減少人員，節(jié)省開支，減輕村級負擔。對此，筆者不敢茍同。

從理論上看，村委會和村集體經(jīng)濟組織雖然都以建制村為地域范圍，以該地域范圍內(nèi)的農(nóng)民為其成員，但是它們的性質(zhì)不同，兩者有著不同的組織目標、價值訴求和運作邏輯。村委會雖然在法律上定性為群眾自治組織，并不是政治組織，但是它與一般的自治組織有著很大的不同。首先，村委會的成立并不是基于自治組織全體成員的共同意志，而是按照法律規(guī)定必須設(shè)立的，村民也沒有加入和退出的自由?！洞逦瘯M織法》第八條規(guī)定，“村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準?！备鶕?jù)此項規(guī)定，村委會設(shè)立的提出和批準都是由政府決定的，村民的共同意志并不起決定性作用。其次，村委會承擔了很多政府職能，如協(xié)助政府完成各項任務，提供社區(qū)公共服務等。按照憲法和《村委會組織法》，村委會要辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間雖然不是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，但是村民委員會有義務協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。因此，在一定意義上，村委會是一個準政府性質(zhì)的公共權(quán)力機構(gòu)。許多外國學者也因此將村民自治理解為“地方自治”。

村委會的公共性決定了它的組織目標是為村莊社區(qū)內(nèi)的所有成員提供同等的公共服務，公平正義是它的價值訴求，民主是它的運作邏輯。這就是為什么《村委會組織法》規(guī)定村委會實行“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”的原因。而村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)是經(jīng)濟組織，它的組織目標是追求經(jīng)濟利益的最大化，即做好集體資產(chǎn)的管理工作，使集體資產(chǎn)得到合理利用和有效保護，并確保集體資產(chǎn)的保值增值。

因此，效率是它的價值訴求，資本決定發(fā)言權(quán)是它的運作邏輯。雖然法律也規(guī)定集體經(jīng)濟組織實行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題，但是兩者還是有著根本性差異，在價值訴求上甚至存在沖突，因此不宜混同，也無法混同。
從實際來說，村委會和村集體經(jīng)濟組織合并可能會帶來減少開支等暫時收益，但是從長遠看會帶來許多深層次的問題。一是會給村委會干部利用執(zhí)掌公共權(quán)力的優(yōu)勢謀取在經(jīng)濟組織中的非法利益提供便利。在當前兩者關(guān)系不清的情況下，許多村官違法犯罪和腐敗案件都與貪污、侵占、挪用、揮霍集體財產(chǎn)有關(guān)，在土地征用問題上尤其突出。一旦兩者合并，則面臨更多的“內(nèi)部人控制”風險。

二是難以適應迅速變化的農(nóng)村情況。比如村民資格問題，由于在現(xiàn)實中兩種組織混同，村民資格等同于村集體經(jīng)濟組織成員資格，已經(jīng)帶來了一系列的矛盾和問題。一些集體經(jīng)濟發(fā)達的村，吸引了大量外來人口。許多外來人口要求參與村委會選舉，但是常常遭到村委會的拒絕。因為村委會與村集體經(jīng)濟組織重合，外來人口一旦參與村委會選舉，就可能影響村集體經(jīng)濟組織的利益分配。原住村民顯然不希望原本為他們所共有的集體財富被外來的人“攤薄”。但是作為公共權(quán)力機構(gòu)，村委會的決定會直接影響到外來人口的利益，不讓他們參與村民自治于情于理都說不過去，而且沒有外來人口的參與，村干部的權(quán)威性、村民自治規(guī)則的合法性很難得到外來人口的認同，從而也會影響村民自治的成效。在這個問題上，村集體經(jīng)濟組織的封閉性與村公共權(quán)力組織的開放性發(fā)生了嚴重的沖突，由此引發(fā)的關(guān)于村民資格的糾紛甚至訴訟屢見不鮮。針對這些情況，一些省份，如天津、山西、吉林等，在近年來制定《村組法》實施辦法或村委會選舉辦法時，規(guī)定了附條件的登記辦法，規(guī)定符合達到一定居住年限、履行村民義務、不得重復登記等條件的戶口不在本村的人可以登記。這就為外來人口參與流入村村民自治提供了宏觀政策支持。但是對絕大多數(shù)外來人口而言，要滿足這些條件是十分困難的。特別是關(guān)于什么是村民義務，法律法規(guī)沒有加以明確的規(guī)定，一般由村莊自行解釋，這就為村莊排斥外來人口參與村民自治提供了有利的根據(jù)。

綜上所述，無論是從推進村民自治還是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的角度看，村委會與村集體經(jīng)濟組織宜分不宜合，政治的歸政治，經(jīng)濟的歸經(jīng)濟。建議正在修訂中的《村委會組織法》對兩者的關(guān)系作出更為清晰的規(guī)定。突出村委會的社區(qū)公共服務功能，剝離其在農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理方面的功能，使之成為單純的村民自治組織，其所需經(jīng)費由公共財政和集體經(jīng)濟收益支付。村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理職能則由村集體經(jīng)濟組織全權(quán)負責。當然，組織分離并不排除兩者在人員構(gòu)成上一定比例的重合。