1 ? 土地法民宅出路法

《瞭 望》：土地困境的法治出路
佟麗華為北京致誠農(nóng)民工法律援助與研究中心主任、 北京市法學(xué)會農(nóng)村法治研 究會會長、 全國律師協(xié)會法律援助與公益法律事務(wù)委員會常務(wù)副主任、 新中國成立60周年大 慶“依法治國”彩車上唯一的律師代表。

基于其所率領(lǐng)的團隊十余年的專職公益法律服務(wù)經(jīng) 驗與過去一年的專項調(diào)研， 對中國農(nóng)村法治熱點問題進行了系統(tǒng)梳理并提出政策建議， 是為 本文。2004年以來，中央連續(xù)7年的“一號文件”都是針對“三農(nóng)”問題作出，這充分體現(xiàn) 了中央對“三農(nóng)”問題的重視。但知易行難，直到現(xiàn)在，很多重要問題仍舊沒能得到很好解 決，農(nóng)村發(fā)展依舊面臨巨大挑戰(zhàn)。究其原因，我們認為最主要的是中央政策沒有及時轉(zhuǎn)化為 可操作的法律。

如果說當(dāng)前中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，那么在立法和執(zhí)法層面也存在這種明顯差 異。甚至可以說，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的根源是法治的不平衡。要想切實推進農(nóng)村發(fā)展，就必須 認真研究制約農(nóng)村發(fā)展所面臨的種種法治環(huán)境， 大力推動農(nóng)村法治的發(fā)展， 為農(nóng)村及農(nóng)民發(fā) 展注入新的活力。

當(dāng)前中國農(nóng)村的“萬花筒 當(dāng)前中國農(nóng)村的 萬花筒” 萬花筒 耕地紅線堪憂。
為了真實了解農(nóng)村耕地減少情況，我們曾于2009年4月組織專人到河北省52個自然村進 行了走訪，發(fā)現(xiàn)普遍存在耕地減少情況。上世紀(jì)80年代末90年代初剛分地時，52個自然村共 有耕地大約16萬畝，到2009年初，減少了近10萬畝。基本情況是，經(jīng)濟越發(fā)達的農(nóng)村，耕地 減少越嚴重，有些農(nóng)村已經(jīng)基本沒有耕地。

2010年春節(jié)前夕，我們又組織了一次首都大學(xué)生“農(nóng)村法治熱點問題調(diào)研活動”，在調(diào)研 涉及全國22個省、區(qū)、市的66個村中，過去5年平均每年減少耕地約2000余畝。
我們謹慎估計， 2004年以來我國每年凈減少耕地應(yīng)當(dāng)不少于1000萬畝。
按這樣的數(shù)據(jù)估 算趨勢，不久后，全國耕地18億畝紅線可能保不住。
失地農(nóng)民可能過億。

中國目前失地農(nóng)民到底有多少？由于缺乏全國性的權(quán)威數(shù)據(jù)， 我們只能通過各種方法來 試圖分析這個數(shù)據(jù)。
根據(jù)近年福建、四川、廣東等地不同渠道公布的失地農(nóng)民人口數(shù)據(jù)，以及失地畝數(shù)來綜 合分析，我們認為，目前全國失地農(nóng)民總數(shù)應(yīng)當(dāng)在1.2億左右。從分布來看，這些失地農(nóng)民 主要分布在城市周邊。他們當(dāng)中有的還是農(nóng)民身份，有的可能已經(jīng)轉(zhuǎn)為居民戶口。按上述每 年減少耕地1000萬畝計算，每年新增加失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在700萬左右，到2015年，中國失地農(nóng) 民有可能超過1.5億。

近些年來， 在一些大中城市周邊的失地農(nóng)民能夠獲得較高的貨幣補償， 有些還能解決社 會保障和就業(yè)。但總的來看，在當(dāng)前中國的1億多失地農(nóng)民中，大多數(shù)都只是獲得了貨幣補 償，既沒有社會保障，也沒有安排就業(yè)，同時貨幣補償?shù)臄?shù)額也較低。當(dāng)失地農(nóng)民花完了手 中的積蓄，在無法就業(yè)，也沒有社會保障時，他們將可能淪為城市中的貧民，這將對社會穩(wěn) 定帶來嚴峻挑戰(zhàn)。
征地事件日益嚴峻。

近年來，農(nóng)村征地引發(fā)的社會矛盾日益尖銳，主要表現(xiàn)為直接暴力沖突、群體上訪和失 地農(nóng)民的大量出現(xiàn)。
從我們對媒體廣泛報道的30個群體性案件研究來看， 這些群體性案件背 后反映的是嚴重侵害農(nóng)民權(quán)益問題。
具體表現(xiàn)在：征地補償標(biāo)準(zhǔn)低；挪用、截留、拖欠征地補償款導(dǎo)致實際獲得補償更少； 農(nóng)民無平等協(xié)商權(quán)和知情權(quán)；失地農(nóng)民缺乏有效合法救濟途徑；暴力征地激化社會矛盾。

環(huán)境污染突出。
《2009年中國環(huán)境狀況公報》 對農(nóng)村環(huán)境狀況的描述為：“當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問題日益突出， 形勢十分嚴峻。突出表現(xiàn)為農(nóng)村生活污染治理基礎(chǔ)薄弱，面源污染日益加重，農(nóng)村工礦污染 凸顯，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢，農(nóng)村生態(tài)退化尚未有效遏制?！?我們對100個媒體報道案例的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，累積性污染為95件，其中污染持續(xù)時間5 年以上的為47起， 有不少污染企業(yè)是地方政府招商引資企業(yè)或者是當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)。

從案件的 受害人群來看，這100件案件全部為受害者人數(shù)眾多的情形。從統(tǒng)計案例中還可看出，政府 監(jiān)管薄弱、環(huán)保意識差、維權(quán)反應(yīng)機制不健全，是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護領(lǐng)域普遍存在的問題。 “違章建筑”治理難。

大量“違建”為城市近郊治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)：
衛(wèi)生環(huán)境臟亂不堪， 村容鎮(zhèn)貌普遍較差； 水、 電、氣等超負荷運轉(zhuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施嚴重老化；消防隱患潛伏在雜亂的“城中村”。

違章建筑的泛濫， 歸根結(jié)底是政策以及管理的滯后造成的：
有些開發(fā)商初期只負責(zé)樓盤 開發(fā)， 而后協(xié)調(diào)規(guī)劃等部門關(guān)系以獲得銷售許可， 但對本應(yīng)負責(zé)的綠地等配套開發(fā)卻長期拖 延，導(dǎo)致未被開發(fā)區(qū)域農(nóng)民建設(shè)大量“違章建筑”；城市開發(fā)具有一定的漸進性和不確定性， 為降低拆遷成本，有些地方政府過早停止了對農(nóng)民建設(shè)房屋的審批，堵住了合法渠道。

宅基地案件缺準(zhǔn)繩。
由于近年農(nóng)村有很多拆遷行為， 拆遷后農(nóng)村居民可以獲得相對較高的補償。
加之我國禁 止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地房屋政策的出臺， 許多原本已經(jīng)履行完畢的農(nóng)村宅基地房屋出售 人在利益驅(qū)使下， 紛紛到法院起訴， 要求確認原房屋買賣合同無效， 并要求買受人返還房屋。

最高人民法院尚未就該類案件發(fā)布統(tǒng)一的司法解釋， 在是否受理該類案件、 是否受訴訟時效 約束、如何認定合同效力、如何處理無效合同等問題上，各地法院之間，甚至同一法院的不 同法官之間的認識并不一致。 “小產(chǎn)權(quán)房”處境尷尬。

中國社科院發(fā)布的《城市藍皮書》顯示，截至2007年上半年，“小產(chǎn)權(quán)房”已達現(xiàn)存全國 實有城鎮(zhèn)房屋建筑面積330億平方米的20%以上， 即66億平方米。
2009年8月， 國土資源部 《關(guān) 于嚴格建設(shè)用地管理促進批而未用土地利用的通知》 提出：

嚴肅查處違反土地管理法律法規(guī) 的新建“小產(chǎn)權(quán)房”和高爾夫球場項目用地。
但政府面臨的難題是：由于前期管理不善，導(dǎo)致如今的“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)做大。這時“小 產(chǎn)權(quán)房”問題已經(jīng)不是簡單的政府與村委會和開發(fā)商的問題， 而是演變?yōu)檎唾徺I“小產(chǎn)權(quán) 房”的業(yè)主之間的問題。大規(guī)模拆除將使政府和百姓付出巨大的經(jīng)濟損失、引發(fā)無盡糾紛和 尖銳的社會矛盾。不拆，又面臨“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展日盛、公然違背政府政策的尷尬。

集體資產(chǎn)分配不透明。
內(nèi)蒙古包頭市九原區(qū)尹六窯村分配土地補償款時“等級制”、“世襲”制的案件，曾引發(fā)社 會對農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配問題的關(guān)注。根據(jù)《村民委員會組織法》 ，村民會議有權(quán)決定征 地補償費等分配事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有權(quán)力強行干預(yù)。在2003年2月召開的全國法院立案工作 會議上， 最高人民法院立案庭認為， 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因征地補償 費發(fā)生的爭議， 不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系， 不屬于人民法院受理民事案件的范圍， 人民法院不予受理，應(yīng)由行政部門協(xié)調(diào)解決。也就是說，類似案件基本被排除在法院訴訟之 外。

那么， 認為權(quán)益受到侵害的少數(shù)農(nóng)民， 又能通過什么樣的程序和制度來救濟自己的權(quán)利 呢？這個問題不僅制約著農(nóng)民維權(quán)，也讓基層政府和司法機關(guān)感到無奈。 “村官”腐敗較嚴重。 我們分析了50起“村官”職務(wù)犯罪的案件， 其中針對集體財產(chǎn)的就占了45起， 主要表現(xiàn)為：
明顯違反基本的財務(wù)管理制度，最常見的有收款不入賬、領(lǐng)款不簽字、長期打借條占用公款 不還、違規(guī)提款、無票據(jù)報銷等；通過偽造憑證、偽造村民簽名、虛構(gòu)事實偽造項目等，騙 取各類?？睢⒀a償款項等；巧立名目，私分、揮霍集體財產(chǎn)；挪用公款，滿足借貸、做生意、 賭博等私欲。

有效推進農(nóng)村征地制度改革 2004年中央“一號文件”提出要“加快土地征用制度改革”，確立了征地改革的基本方向。

2008年中共中央 《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》 進一步就農(nóng)村征地制度改革 提出了較為明確的方向。但問題是，征地制度改革依舊處于討論層面，缺乏一套成熟的具體 改革方案。

究其根本，除了觀念原因以外，就是現(xiàn)行土地制度為地方政府帶來巨大利益。根據(jù)當(dāng)前 的法律制度， 即使是農(nóng)村集體建設(shè)用地， 也不能直接上市交易， 必須先將該土地征收為國有， 而后才能進入土地開發(fā)市場。

根據(jù)審計署2008年6月公布的針對11城市的審計報告，11城市在2004年至2006年的三個 年度內(nèi)將土地出讓凈收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)2108.24億元，占土地凈收益總額2618.69 億元的80.51%，而用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和被征地農(nóng)民社會保障的資金僅85.36億，占總額的 3.26%。土地出讓凈收益1864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占總額的71.18%。

在整個土地收益中，受益最少的是農(nóng)民。據(jù)全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明分析， 目前被征地土地收益分配格局大致是：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級組織占 25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%。

所以當(dāng)前的關(guān)鍵是，應(yīng)盡快推進農(nóng)村征地制度改革，建立與中央政策、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā) 展、保障農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)村集體土地征收和使用制度。
我國憲法、 土地管理法和物權(quán)法等確立了“為了公共利益的需要”是征收集體土地的唯一 前提， 但是沒有對“公共利益”作出明確界定， 從而導(dǎo)致大量非公共利益的建設(shè)性用地打著“公 共利益”的旗號來進行， 引起失地農(nóng)民的強烈不滿。

所以應(yīng)盡快從立法上明確界定公共利益， 縮小征地范圍?？梢韵翊蠖鄶?shù)國家一樣，采取列舉方式界定公共利益的范圍，同時規(guī)定任何 具體列舉之外的土地征用必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。

當(dāng)前征地補償安置模式多種多樣，如一次性貨幣補償安置、重新?lián)駱I(yè)補償安置、農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)安置、入股分紅安置、養(yǎng)老保障安置、異地移民安置等，各種補償安置模式各有利弊，單 一的補償安置模式并不能滿足失地農(nóng)民的安置需求。一個解決辦法是，在貨幣補償基礎(chǔ)上， 盡快建立全國統(tǒng)一的、強制執(zhí)行的社會保障補償方式，這樣不僅能夠讓農(nóng)民獲得眼前利益， 而且為其長遠的生活和醫(yī)療提供保障。

即使是出于公共利益的需要征用農(nóng)民的土地， 也應(yīng)該提高補償標(biāo)準(zhǔn)。
按征用土地的原用 途進行補償，征地補償費明顯偏低。只有建立與市場相聯(lián)系的土地補償機制，讓農(nóng)民在土地 增值過程中真正受益，才能確保農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)村發(fā)展。

另外，正如2008年中央“一號文件”所提出的，可以考慮建立一套公平、公正、獨立的土 地征收糾紛裁決制度。根據(jù)當(dāng)前法律規(guī)定，制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)的就是當(dāng)?shù)卣鴮幾h裁 決的還是當(dāng)?shù)卣?這種制度顯然難以確保農(nóng)民的利益。

建議設(shè)立獨立于批準(zhǔn)和實施征地政 府機構(gòu)的裁決制度，裁決人員由專業(yè)的、中立的專家組成，對裁決的申請時效、程序、裁決 期限等都應(yīng)當(dāng)有詳細的規(guī)定， 以保障農(nóng)民有效參與和程序公正。

對裁決機構(gòu)作出的裁決不服， 可以向人民法院起訴。
農(nóng)村集體土地怎樣參與市場開發(fā)？我們認為， 當(dāng)前關(guān)鍵是建立起農(nóng)民有效參與、 農(nóng)民公 平分享收益的集體土地開發(fā)制度。

改變現(xiàn)在集體土地只能轉(zhuǎn)為國有土地后才能進入市場的局 面，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進入土地開發(fā)市場。
新制度的要害是必須讓村集體建設(shè)用地進入開發(fā)市場、 接受市場競爭。
在進入到土地市 場后， 所有想使用該地塊的開發(fā)商， 都必須進行公開競價， 假如村里自己有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)， 也必須參與這種公開競爭。只有經(jīng)過公開、透明的競爭程序，才能使整個開發(fā)過程處于“陽 光”之下，才能避免之前由村委會暗箱操作帶來的種種弊端。

盡快制定農(nóng)村房屋管理法 我國憲法、 土地管理法等僅對宅基地的權(quán)屬性質(zhì)作了原則性規(guī)定， 有關(guān)農(nóng)村房屋的內(nèi)容 幾乎沒有。如果不及時在立法層面對農(nóng)村房屋的權(quán)屬、建造及轉(zhuǎn)讓等加以明確和調(diào)整，由農(nóng) 村房屋衍生出來的問題將越來越多， 這不但會損害農(nóng)民的切身利益， 也將使國家的管理陷入 被動。建議全國人大盡快調(diào)研制定農(nóng)村房屋管理法，通過立法，解決以下幾個主要問題：

確立農(nóng)民宅基地建設(shè)房屋的審批、監(jiān)管、確權(quán)等基本制度。對農(nóng)村房屋建設(shè)的規(guī)劃管理 作出規(guī)定，目前實踐中依據(jù)的主要是各市、縣制定的地方規(guī)范性文件，各地在宅基地面積標(biāo) 準(zhǔn)、自建房層高限制、農(nóng)民建房申請程序、審批權(quán)限劃分等幾個關(guān)鍵性問題上均無一致性規(guī)定。

確立嚴格的臨時建筑審批、監(jiān)管制度，解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的“違章建筑”問題。這里“臨建” 是專就農(nóng)村建房而言，即只要村民欲搭建符合政府開發(fā)時間、規(guī)劃、安全等要求的房屋，都 可以獲準(zhǔn)建設(shè)并被頒發(fā)《臨時建筑許可證》 。與其讓農(nóng)民申請建房的途徑受阻，不如變堵為 疏，既疏通了農(nóng)民的致富之路，又減少了政府日后“拆違”的成本支付。

確立農(nóng)村宅基地房屋的合法流轉(zhuǎn)制度。
可以建立農(nóng)村宅基地房屋交易市場， 允許農(nóng)村宅 基地房屋買賣， 取消對城鎮(zhèn)居民不得購買農(nóng)村宅基地上房屋的政策限制。
此舉將極大刺激農(nóng) 村經(jīng)濟的發(fā)展， 同時可以預(yù)防和減少農(nóng)村宅基地房屋私下隱性交易的數(shù)量， 遏制城市房價快 速上漲。
為避免農(nóng)村居民出售房屋后流離失所， 并預(yù)防農(nóng)村宅基地市場放開后一部分人憑借 資金優(yōu)勢進行土地兼并、壟斷農(nóng)村宅基地，法律可以對農(nóng)村宅基地房屋買賣雙方的資格、條 件進行明確限定。

本著分清責(zé)任、分類處理的原則，妥善解決現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”問題。建議根據(jù)“小產(chǎn)權(quán)房” 的具體形態(tài)作出不同的處理決定：對于嚴重違規(guī)的“小產(chǎn)權(quán)房”要堅決予以拆除，包括違反土 地利用總體規(guī)劃、 非法占用耕地(尤其是基本農(nóng)田)、 存在嚴重質(zhì)量安全隱患等的“小產(chǎn)權(quán)房”； 對基本符合規(guī)劃，又無質(zhì)量安全隱患的“小產(chǎn)權(quán)房”，建議制定制度，予以分類解決。

為了維護“小產(chǎn)權(quán)房”的保障性功能和市場的公平，對已購“小產(chǎn)權(quán)房”的中高收入人群， 可按照商品房的政策辦理，由相關(guān)部門確定補交費用的標(biāo)準(zhǔn)，將該“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為商品房。

對低收入人群，可以自愿選擇按商品房政策或保障性住房政策處理。將現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為 保障性住房，不僅能滿足普通百姓的住房需求，減輕政府負擔(dān)，而且必將平抑當(dāng)前過高的房 價，使房價趨向合理。

加強行政監(jiān)管和司法救濟 中央政府和有關(guān)部門多次發(fā)出通知， 要求保護農(nóng)民利益。
以我們多年的基層工作經(jīng)驗來 看，這些通知出發(fā)點是好的，但不一定有明顯效果。究其根源，關(guān)鍵在于一些基層區(qū)縣、鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府和村委會形成特殊的利益共同體。與之相比，農(nóng)民處于絕對的劣勢。

在特殊利益共同體與農(nóng)民權(quán)益的博弈中， 只有中央政府的有力介入， 才能遏制權(quán)力的放 肆，才能給農(nóng)民以力量。只有中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能科學(xué)有效地推進農(nóng)村發(fā)展并保障農(nóng)民 權(quán)益。

2010年中央“一號文件”指出，“完善黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，切實解決好農(nóng) 村征地、環(huán)境污染、移民安置、集體資產(chǎn)管理等方面損害農(nóng)民利益的突出問題?！睘閷崿F(xiàn)保 護農(nóng)民權(quán)益和避免矛盾激化的雙重目標(biāo)，建議建立有效的中央政府主導(dǎo)的農(nóng)民權(quán)益維護制 度。當(dāng)前來看，至少有使建立和完善以下制度：

建立中央和省級政府對農(nóng)民就土地、 環(huán)保等群體性投訴的受理、 調(diào)查和處理機制。
當(dāng)前， 對于農(nóng)民就土地、環(huán)保等問題的投訴和處理，主要還是依靠地方政府。農(nóng)民上訪，往往也是 省一級或者中央職能部門將接到的信訪材料直接轉(zhuǎn)回地方處理， 如果當(dāng)?shù)卣鳛槔嫦嚓P(guān) 方，就無法保證處理案件時的中立和公正。

法院要成為維護農(nóng)民權(quán)益的重要屏障。當(dāng)前法院對征地補償金分配、環(huán)境污染、耕地糾 紛等很多案件，往往拒絕受理。法院拒絕受理案件往往阻塞了依法解決糾紛、依法維護農(nóng)民 權(quán)益的司法路徑，其結(jié)果可能就是非法的、暴力的局面或無休止的上訪。

國家要把律師當(dāng)成維護農(nóng)民權(quán)益的一支重要力量。
當(dāng)前律師辦理農(nóng)村征地、 環(huán)保等案件 面臨著巨大壓力。建議由黨和政府大力推動，建立一批法律援助類的社會組織，通過政府購 買服務(wù)的模式給予資金支持， 為國家依法處理類似案件培養(yǎng)一批專業(yè)人才， 以建立一套新的 社會化、職業(yè)化、專業(yè)化維護農(nóng)民權(quán)益和糾紛解決機制。

加強對村民自治及村集體資產(chǎn)的有效監(jiān)督和管理。
為落實中共中央 《關(guān)于推進農(nóng)村改革 發(fā)展若干重大問題的決定》的有關(guān)精神，以下工作應(yīng)獲重視：有效落實村民選舉制度；確立 集體成員平等的集體資產(chǎn)分配制度； 加強政府對村民自治的有效監(jiān)督和管理； 確立有效的村 集體資產(chǎn)年度審計及向村民公開制度；確立對村民自治的司法救濟制度。

當(dāng)前在農(nóng)村存在兩類嚴重侵害農(nóng)民權(quán)益的違法行為：
區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會違法占用 土地； 環(huán)境污染問題日益嚴重。
遺憾的是，作文 在這個過程中， 有些違法行為所獲處罰過于輕微。
如根據(jù)大氣污染防治法和固體廢物污染環(huán)境防治法，罰款額度最高限額分別為50萬元和20 萬元，這樣的處罰力度，客觀上造成了“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)狀。建議國家切實加 大行政執(zhí)法力度，嚴厲處罰侵害農(nóng)民權(quán)益的違法行為，切實維護農(nóng)民權(quán)益。

政策聯(lián)動農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)變化 隨著社會的轉(zhuǎn)型， 農(nóng)民的狀況日益復(fù)雜， 單純農(nóng)民的概念已經(jīng)不足以反映農(nóng)村人口的現(xiàn) 實問題。我們認為，中國農(nóng)民已經(jīng)分化為四類特定人群。

第一類，傳統(tǒng)農(nóng)民，即生活在農(nóng)村的農(nóng)民。
第二類，新市民。是指轉(zhuǎn)到城市定居、有穩(wěn)定生活來源的人，主要包括兩類：一是因失 地、上學(xué)、參軍等原因轉(zhuǎn)為城市居民戶口，有穩(wěn)定工作或享受社會保障，從而實現(xiàn)有穩(wěn)定收 入的人；二是戶口雖然還是農(nóng)民，但已經(jīng)在城市定居，因失地獲得高額補償、子女贍養(yǎng)、就 業(yè)、自營等原因，有穩(wěn)定生活來源的人。
第三類，農(nóng)民工。他們在城鄉(xiāng)之間流動，在外打工主要是希望獲得更多現(xiàn)金收入以改善 家庭生活條件，并不一定要在城市長期定居。
第四類，失地農(nóng)民。主要有兩類：失地后戶口已經(jīng)轉(zhuǎn)為居民，但無穩(wěn)定工作也無社會保 障；失地后身份仍舊是農(nóng)民，無穩(wěn)定工作也無社會保障。
從人口角度而言， 我國當(dāng)前已經(jīng)不是簡單的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)， 更不是城鄉(xiāng)一體化可以概括， 而是已經(jīng)進入城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)時代：

即以城市為基礎(chǔ)的市民、 以農(nóng)村為基礎(chǔ)的農(nóng)民和以城鄉(xiāng)流 動為特征的農(nóng)民工與失地農(nóng)民。綜合考慮，到2015年，按農(nóng)民工2.1億、失地農(nóng)民1億計算， 這種處于流動狀態(tài)的第三元人口將超過3億。

農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)變化要求農(nóng)村政策進行相應(yīng)調(diào)整。
針對傳統(tǒng)農(nóng)民， 應(yīng)切實推進涉農(nóng)法律和 政策改革。
在農(nóng)民工方面，現(xiàn)有勞動立法立足于建立穩(wěn)定的勞動關(guān)系，這有助于保障勞動者權(quán)益， 但忽視了我國將長期存在的流動農(nóng)民工群體， 忽視了這個群體中大部分人勞動關(guān)系短期、 靈 活的根本特征。

建議研究制定一套更符合這個流動群體的特殊的用工制度， 如關(guān)于其養(yǎng)老保 障，對穩(wěn)定就業(yè)的，通過職工社會保險來解決；對工作變換頻繁、短期就業(yè)的，依靠農(nóng)村的 社會保障制度。

最難解決的是失地農(nóng)民問題。從戰(zhàn)略上看，解決失地農(nóng)民問題主要有三點：首先是保障 農(nóng)民失地時的利益；其次是對無法轉(zhuǎn)為新市民的，要讓其享有對農(nóng)民的各種保障；最后是加 強培訓(xùn)，促進其就業(yè)，使其享有城市發(fā)展的利益。對龐大的失地農(nóng)民群體，短時間內(nèi)單純依 靠城市或農(nóng)村來解決其出路都很艱難， 只有發(fā)揮各自優(yōu)勢， 讓城市和農(nóng)村都來關(guān)注失地農(nóng)民， 才可以保障其穩(wěn)定生活和基本權(quán)利。
真正意義上的城鎮(zhèn)化是要將絕大多數(shù)失地農(nóng)民和部分流動農(nóng)民工成功地轉(zhuǎn)為新市民， 讓 他們在城市有穩(wěn)定的生活。

這就要求在因城市發(fā)展需要占用農(nóng)民土地時， 必須解決失地農(nóng)民 的就業(yè)或社會保障， 同時提供與市場價值相應(yīng)的土地補償； 對在城市自營生意或穩(wěn)定就業(yè)的 農(nóng)民，要提供轉(zhuǎn)為城市居民的路徑，要讓其在子女教育、保障性住房購買和租賃、社會保障 等方面享受到與市民一樣的平等待遇。

因此，對政府而言，新市民不是一個簡單的美麗符號，而是要提供各種制度保障的重大 挑戰(zhàn)。這將是一個漫長的過程，其成敗將影響全局。