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村民自治法

　　為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護村民的合法權(quán)益，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，根據(jù)憲法，制定村民自治法。

目

錄

    　　1 ? 村民自治法全文


    　　1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過 2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議修訂）

    　　1.1 ? 第一章 總 則


    　　第一條 為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護村民的合法權(quán)益，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法。

    　　第二條 村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

    　　村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。

    　　村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。

    　　第三條 村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的原則設(shè)立。

    　　村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。

    　　村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組。

    　　第四條 中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。

    　　第五條 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。

    　　村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。

    　　1.2 ? 第二章 村民委員會的組成和職責


    　　第六條 村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成。

    　　村民委員會成員中，應(yīng)當有婦女成員，多民族村民居住的村應(yīng)當有人數(shù)較少的民族的成員。

    　　對村民委員會成員，根據(jù)工作情況，給予適當補貼。

    　　第七條 村民委員會根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。人口少的村的村民委員會可以不設(shè)下屬委員會，由村民委員會成員分工負責人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等工作。

    　　第八條 村民委員會應(yīng)當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。

    　　村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。

    　　村民委員會應(yīng)當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。

    　　第九條 村民委員會應(yīng)當宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行法律規(guī)定的義務(wù)、愛護公共財產(chǎn)，維護村民的合法權(quán)益，發(fā)展文化教育，普及科技知識，促進男女平等，做好計劃生育工作，促進村與村之間的團結(jié)、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動。

    　　村民委員會應(yīng)當支持服務(wù)性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

    　　多民族村民居住的村，村民委員會應(yīng)當教育和引導(dǎo)各民族村民增進團結(jié)、互相尊重、互相幫助。

    　　第十條 村民委員會及其成員應(yīng)當遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督。

    　　1.3 ? 第三章 村民委員會的選舉


    　　第十一條 村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。

    　　村民委員會每屆任期三年，屆滿應(yīng)當及時舉行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任。

    　　第十二條 村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。

    　　村民選舉委員會由主任和委員組成，由村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產(chǎn)生。

    　　村民選舉委員會成員被提名為村民委員會成員候選人，應(yīng)當退出村民選舉委員會。

    　　村民選舉委員會成員退出村民選舉委員會或者因其他原因出缺的，按照原推選結(jié)果依次遞補，也可以另行推選。

    　　第十三條 年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。

    　　村民委員會選舉前，應(yīng)當對下列人員進行登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單：

    　?。ㄒ唬艏诒敬宀⑶以诒敬寰幼〉拇迕?；

    　?。ǘ艏诒敬?，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；

    　?。ㄈ艏辉诒敬澹诒敬寰幼∫荒暌陨?，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。

    　　已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會的選舉。

    　　第十四條 登記參加選舉的村民名單應(yīng)當在選舉日的二十日前由村民選舉委員會公布。

    　　對登記參加選舉的村民名單有異議的，應(yīng)當自名單公布之日起五日內(nèi)向村民選舉委員會申訴，村民選舉委員會應(yīng)當自收到申訴之日起三日內(nèi)作出處理決定，并公布處理結(jié)果。

    　　第十五條 選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人。村民提名候選人，應(yīng)當從全體村民利益出發(fā)，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人。候選人的名額應(yīng)當多于應(yīng)選名額。村民選舉委員會應(yīng)當組織候選人與村民見面，由候選人介紹履行職責的設(shè)想，回答村民提出的問題。

    　　選舉村民委員會，有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票，始得當選。當選人數(shù)不足應(yīng)選名額的，不足的名額另行選舉。另行選舉的，第一次投票未當選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當選，但是所得票數(shù)不得少于已投選票總數(shù)的三分之一。

    　　選舉實行無記名投票、公開計票的方法，選舉結(jié)果應(yīng)當當場公布。選舉時，應(yīng)當設(shè)立秘密寫票處。

    　　登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票。村民選舉委員會應(yīng)當公布委托人和受委托人的名單。

    　　具體選舉辦法由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定。

    　　第十六條 本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會成員有權(quán)提出申辯意見。

    　　罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過。

    　　第十七條 以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。

    　　對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負責調(diào)查并依法處理。

    　　第十八條 村民委員會成員喪失行為能力或者被判處刑罰的，其職務(wù)自行終止。

    　　第十九條 村民委員會成員出缺，可以由村民會議或者村民代表會議進行補選。補選程序參照本法第十五條的規(guī)定辦理。補選的村民委員會成員的任期到本屆村民委員會任期屆滿時止。

    　　第二十條 村民委員會應(yīng)當自新一屆村民委員會產(chǎn)生之日起十日內(nèi)完成工作移交。工作移交由村民選舉委員會主持，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府監(jiān)督。

    　　1.4 ? 第四章 村民會議和村民代表會議


    　　第二十一條 村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。

    　　村民會議由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當召集村民會議。召集村民會議，應(yīng)當提前十天通知村民。

    　　第二十二條 召開村民會議，應(yīng)當有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應(yīng)當經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。法律對召開村民會議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

    　　召開村民會議，根據(jù)需要可以邀請駐本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席。

    　　第二十三條 村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權(quán)撤銷或者變更村民委員會不適當?shù)臎Q定；有權(quán)撤銷或者變更村民代表會議不適當?shù)臎Q定。

    　　村民會議可以授權(quán)村民代表會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不適當?shù)臎Q定。

    　　第二十四條 涉及村民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理：

    　?。ㄒ唬┍敬逑硎苷`工補貼的人員及補貼標準；

    　?。ǘ拇寮w經(jīng)濟所得收益的使用；

    　?。ㄈ┍敬骞媸聵I(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；

    　?。ㄋ模┩恋爻邪?jīng)營方案；

    　　（五）村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案；

    　?。┱氐氖褂梅桨福?/span>

    　?。ㄆ撸┱鞯匮a償費的使用、分配方案；

    　?。ò耍┮越栀J、租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)；

    　?。ň牛┐迕駮h認為應(yīng)當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。

    　　村民會議可以授權(quán)村民代表會議討論決定前款規(guī)定的事項。

    　　法律對討論決定村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)和成員權(quán)益的事項另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

    　　第二十五條 人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表應(yīng)當占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應(yīng)當占村民代表會議組成人員的三分之一以上。

    　　村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。村民代表的任期與村民委員會的任期相同。村民代表可以連選連任。

    　　村民代表應(yīng)當向其推選戶或者村民小組負責，接受村民監(jiān)督。

    　　第二十六條 村民代表會議由村民委員會召集。村民代表會議每季度召開一次。有五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當召集村民代表會議。

    　　村民代表會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，所作決定應(yīng)當經(jīng)到會人員的過半數(shù)同意。

    　　第二十七條 村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。

    　　村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。

    　　村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。

    　　第二十八條 召開村民小組會議，應(yīng)當有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當經(jīng)到會人員的過半數(shù)同意。

    　　村民小組組長由村民小組會議推選。村民小組組長任期與村民委員會的任期相同，可以連選連任。

    　　屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實施情況應(yīng)當及時向本村民小組的村民公布。

    　　1.5 ? 第五章 民主管理和民主監(jiān)督


    　　第二十九條 村民委員會應(yīng)當實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度。

    　　第三十條 村民委員會實行村務(wù)公開制度。

    　　村民委員會應(yīng)當及時公布下列事項，接受村民的監(jiān)督：

    　?。ㄒ唬┍痉ǖ诙龡l、第二十四條規(guī)定的由村民會議、村民代表會議討論決定的事項及其實施情況；

    　?。ǘ﹪矣媱澤叩穆鋵嵎桨福?/span>

    　?。ㄈ┱畵芨逗徒邮苌鐣栀浀木葹?zāi)救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況；

    　　（四）村民委員會協(xié)助人民政府開展工作的情況；

    　?。ㄎ澹┥婕氨敬宕迕窭?，村民普遍關(guān)心的其他事項。

    　　前款規(guī)定事項中，一般事項至少每季度公布一次；集體財務(wù)往來較多的，財務(wù)收支情況應(yīng)當每月公布一次；涉及村民利益的重大事項應(yīng)當隨時公布。

    　　村民委員會應(yīng)當保證所公布事項的真實性，并接受村民的查詢。

    　　第三十一條 村民委員會不及時公布應(yīng)當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當負責調(diào)查核實，責令依法公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當依法承擔責任。

    　　第三十二條 村應(yīng)當建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，負責村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員。村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議。

    　　第三十三條 村民委員會成員以及由村民或者村集體承擔誤工補貼的聘用人員，應(yīng)當接受村民會議或者村民代表會議對其履行職責情況的民主評議。民主評議每年至少進行一次，由村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)主持。

    　　村民委員會成員連續(xù)兩次被評議不稱職的，其職務(wù)終止。

    　　第三十四條 村民委員會和村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當建立村務(wù)檔案。村務(wù)檔案包括：選舉文件和選票，會議記錄，土地發(fā)包方案和承包合同，經(jīng)濟合同，集體財務(wù)賬目，集體資產(chǎn)登記文件，公益設(shè)施基本資料，基本建設(shè)資料，宅基地使用方案，征地補償費使用及分配方案等。村務(wù)檔案應(yīng)當真實、準確、完整、規(guī)范。

    　　第三十五條 村民委員會成員實行任期和離任經(jīng)濟責任審計，審計包括下列事項：

    　?。ㄒ唬┍敬遑攧?wù)收支情況；

    　?。ǘ┍敬鍌鶛?quán)債務(wù)情況；

    　　（三）政府撥付和接受社會捐贈的資金、物資管理使用情況；

    　?。ㄋ模┍敬迳a(chǎn)經(jīng)營和建設(shè)項目的發(fā)包管理以及公益事業(yè)建設(shè)項目招標投標情況；

    　?。ㄎ澹┍敬遒Y金管理使用以及本村集體資產(chǎn)、資源的承包、租賃、擔保、出讓情況，征地補償費的使用、分配情況；

    　?。┍敬逦宸种灰陨系拇迕褚髮徲嫷钠渌马?。

    　　村民委員會成員的任期和離任經(jīng)濟責任審計，由縣級人民政府農(nóng)業(yè)部門、財政部門或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府負責組織，審計結(jié)果應(yīng)當公布，其中離任經(jīng)濟責任審計結(jié)果應(yīng)當在下一屆村民委員會選舉之前公布。

    　　第三十六條 村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任。

    　　村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。

    　　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責令改正。

    　　1.6 ? 第六章 附 則


    　　第三十七條 人民政府對村民委員會協(xié)助政府開展工作應(yīng)當提供必要的條件；人民政府有關(guān)部門委托村民委員會開展工作需要經(jīng)費的，由委托部門承擔。

    　　村民委員會辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費，由村民會議通過籌資籌勞解決；經(jīng)費確有困難的，由地方人民政府給予適當支持。

    　　第三十八條 駐在農(nóng)村的機關(guān)、團體、部隊、國有及國有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員不參加村民委員會組織，但應(yīng)當通過多種形式參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并遵守有關(guān)村規(guī)民約。

    　　村民委員會、村民會議或者村民代表會議討論決定與前款規(guī)定的單位有關(guān)的事項，應(yīng)當與其協(xié)商。

    　　第三十九條 地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施，保障村民依法行使自治權(quán)利。

    　　第四十條 省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)本法，結(jié)合本行政區(qū)域的實際情況，制定實施辦法。

    　　第四十一條 本法自公布之日起施行。

    　　2 ? 村民自治法：村民小組


    　　2.1 ? 村民小組介紹


    　　村民小組是在村民委員會下設(shè)立的小組。村民委員會是群眾自治的社會組織，村民小組不是一級組織不具法人資格。村民小組不是經(jīng)濟組織，更不是行政組織。

    　　中國大陸地區(qū)在人民公社解體以后，很多地方的村民小組暫代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（即原生產(chǎn)隊）職能。城區(qū)或城郊“村改居”后，就不存在村民小組代管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的問題。村民小組為農(nóng)村基層自治組織——村民委員會劃分的行政編組；同時期城市街道、鎮(zhèn)的區(qū)劃社區(qū)的編組稱為“居民小組”?！按迕裥〗M”為大陸鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)區(qū)最基層的社會組織再延伸的編組，直接管轄的對象為農(nóng)戶和村民。

    　　村民小組以村民委員會下設(shè)立的小組身份開展活動時，不具法人資格；村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（即原生產(chǎn)隊）職能活動時，具農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（即原生產(chǎn)隊）法人資格。

    　　2.2 ? 村民小組來源


    　　說到村民小組，首先要了解我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生的過程。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，產(chǎn)生于上世紀50年代初的農(nóng)業(yè)合作化運動。它是為實行社會主義公有制改造，在農(nóng)村范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)社會主義經(jīng)濟組織。

    　　我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在歷史演進中，主要經(jīng)歷了三個時期：一是合作化時期，從初級社到高級社。這個時期，合作社對經(jīng)營管理的自主性比較強，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟比較正常。二是人民公社時期，即三級所有，隊為基礎(chǔ)，生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊、公社三級所有，生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)。在這個時期，實行政社合一，強化對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的行政化管理。三是經(jīng)濟合作社時期，農(nóng)村改革撤銷人民公社、設(shè)立鄉(xiāng)村建制后，原來的人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊相應(yīng)的變更為鄉(xiāng)、村和村民小組。這個時期，普遍實行了以家庭土地承包經(jīng)營為主要形式的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機制，適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，搞活了農(nóng)村經(jīng)濟。這些變化，雖存在這樣那樣的問題，但都尚未改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本屬性。

    　　2.3 ? 村民小組的性質(zhì)特征


    　　村民小組同鄉(xiāng)、村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一樣，其性質(zhì)特征有三個方面：

    　　一是既是基層群眾性自治組織，又是社會主義的經(jīng)濟組織。它得到憲法和法律確認，以社會主義的公有制為基礎(chǔ)，以土地為主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)民集體所有，適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和維護廣大農(nóng)民群眾的根本利益，是國家在廣大農(nóng)村的經(jīng)濟基礎(chǔ)和組織保證。

    　　二是民事法律主體的其他組織。它依法律和政策規(guī)定而建立，有自己的名稱和場所，雖然同大多數(shù)村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織比較而言，村民小組沒有明顯的組織機構(gòu)，只有小組長，但就該村民小組農(nóng)民集體而言，擁有獨立的財產(chǎn)（土地）和自主進行生產(chǎn)經(jīng)營的能力，并能在一定的財產(chǎn)范圍內(nèi)（土地所有權(quán)除外）獨立承擔民事責任，符合民事主體的資格條件，因此具有民事權(quán)利能力和民事行為能力。它與法人相似，但在設(shè)立程序和條件、終止條件、生產(chǎn)經(jīng)營方式和目的、財產(chǎn)（主要是土地）處分、管理職能等方面卻又不同于法人。故其作為民事主體，有別于自然人和法人，只能把它作為其他組織對待。

    　　三是集體土地權(quán)利主體。早在《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第二十一條就規(guī)定了“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)土地歸隊所有”，即說明了“村民小組”的前身“生產(chǎn)隊”具有自己獨立的財產(chǎn)，擁有相關(guān)土地的所有權(quán)和使用權(quán)；而依據(jù)《土地管理法》第十條及《農(nóng)村土地承包法》第十二條的規(guī)定可以看出，該兩條法律規(guī)定均體現(xiàn)了村民小組對已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有土地享有經(jīng)營管理的權(quán)利，并可由其向村民發(fā)包該土地，因此可以說明村民小組對相關(guān)土地享有所有權(quán)、使用權(quán)和發(fā)包權(quán)。

    　　3 ? 村民自治的法律界定


    　　3.1 ? 一、村民自治中出現(xiàn)的問題


    　?。ㄒ唬E用自治權(quán)力

    　　1、隨意擴大自治的范圍（即：使用村民會議權(quán)利范圍的第九條）。將并非自治的事項，提交村民代表會議表決，以村民民主議定，否決應(yīng)承擔的法律責任義務(wù)，排斥部分村民參與利益分配，村辦企業(yè)或經(jīng)濟實體的債務(wù)不償還，村民應(yīng)得利益扣留不發(fā)放。造成議定事項違反政策和法律，引發(fā)不穩(wěn)定因素。

    　　案例一：某村在二輪土地承包中，按上級政策為村民分配了承包地，并給村民發(fā)了“小綠本”（農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書），2008年，該村土地被征用，在發(fā)放部分村民的征地補償款時，出現(xiàn)不同意見。有的村干部認為，有7戶村民是“外來戶”，不應(yīng)該享受本村土地的收益，于是，村干部就采用“村民自治”的方式，進行表決，表決的結(jié)果，是不發(fā)放。引發(fā)了7戶村民的起訴，法院最后支持了起訴村民的訴訟請求。很簡單，村民的承包地被征收了，就有權(quán)取得征地款，該村的自治表決決議，侵犯了這部分村民的財產(chǎn)權(quán)益。

    　　案例二：某村把建設(shè)工程項目發(fā)包給一個建筑公司，但一直拖欠工程款。對方起訴后，該村村委會，將是否給付工程款事項提交村民代表會議表決，決議是不給付。應(yīng)當承擔的法律義務(wù)不承擔的決議，是無效的，法院支持了原告的訴請。

    　　還有一種情況，個別村通過村民會議，界定集體經(jīng)濟組織成員資格，這種情況，也屬于濫用自治權(quán)利。通過表決排斥少數(shù)人的權(quán)利，被稱為“多數(shù)人的暴政”，少數(shù)群體的利益，讓大部分群體表決，少數(shù)群體的利益肯定得不到保障的。有的村新官剛上任，就召集村民代表會議進行表決，通過表決，把已經(jīng)享受村民待遇的村民的待遇取消，引發(fā)了幾戶村民上訪。

    　　筆者曾經(jīng)看到過某村的一個村民會議紀要：這個紀要表決村委會和某村民正在履行的土地承包合同無效，并告知這個村民，15日內(nèi)向法院起訴，不起訴視為接受無效。合同的效力不僅不是村民會議議定的范圍，除了法院，任何公民和組織均無權(quán)裁決合同的效力，即便，合同訂立及履行過程中，存在導(dǎo)致合同無效（侵犯國家集體和其他人的合法權(quán)益，欺詐脅迫等行為等）的情形，也要通過起訴，請求法院裁判合同無效。法盲村主任的胡亂決策，引發(fā)了訴訟，給集體造成損失。

    　　2、個別村干部把自己凌駕于村民自治制度之上，應(yīng)該自治的事項不提交村民會議表決，獨斷專行決定處分應(yīng)自治事項。如某村未經(jīng)村民會議議定，擅自發(fā)包集體土地，簽訂土地承包合同，損害村集體的利益，不召開村民代表會議，甚至兩委會會議記錄都沒有，就把土地承包給個人，合同上加蓋了村委會的印章，村主任作為村集體的法人，未簽名，實際上就是個別村干部的個人行為?；蛘呤遣蛔鳛?，應(yīng)議定事項和解決的問題，不提請村民會議議定，矛盾上交問題，造成一些村民不斷信訪。

    　　3、少數(shù)村民認為，村民自治就是自己自治，自治決定表決后，不符合個人主觀意愿的便信訪告狀，無端指責村民自治協(xié)議不合法，并非村民代表議定，是村干部說了算。

    　　4、一些村干部和村民忽視國家政策和法律規(guī)定，用村民自治規(guī)避黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)避政府監(jiān)督指導(dǎo)，弱化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，違背了《村民委員會組織法》第四條、二十七條的規(guī)定，在村務(wù)處理中，強調(diào)村民意愿，弱化黨政監(jiān)督指導(dǎo)，甚至出現(xiàn)違反法律侵犯村民合法財產(chǎn)權(quán)利的行為。

    　　如：二輪土地承包中出現(xiàn)的問題。土地是農(nóng)民賴以生存的根本。按二輪承包政策，土地要平均分配給村民，留不超過5%的機動地。但是，許多村存在問題：未保障村民的土地權(quán)益，當時未耕種，就未分給土地，誰種地，就把所種地塊的小綠本發(fā)給誰。因征地土地利益增值后，未分地的農(nóng)戶要地，種地的農(nóng)戶不放手，引發(fā)了許多糾紛；留的機動地太多，由種地大戶耕種，征地后，土地利益的分配失去平衡；發(fā)包期限過長，改變土地的農(nóng)業(yè)用途，現(xiàn)在土地“收回”難。

    　?。ǘ┳灾螜?quán)利運作過程不規(guī)范

    　　召開村民會議及審議事項要公開透明，村民委員會將會議程序、會議議題進行公開公示，并提交政府備案，一事一報，接受黨委政府及村民監(jiān)督。村民會議議定的事項，也要公示、公告執(zhí)行，否則會使一些村民對議定事項的民主性、合法法性提出質(zhì)疑，導(dǎo)致群眾信訪。以上事項通過文字、聲像檔案等形式加以固定，以備有權(quán)的組織和人員查考。

    　　3.2 ? 二、村民自治的涵義


    　　如何正確理解認識村民自治的內(nèi)涵呢？依據(jù)相關(guān)規(guī)定，可以給村民自治作出定義：就是農(nóng)村特定區(qū)域范圍內(nèi)的全體村民，依照憲法和法律規(guī)定，根據(jù)民主的原則建立自治機構(gòu)，確立自治規(guī)范，自我管理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)的基層群眾治理模式。

    　　首先，村民自治是有限度的，就是必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下自治，必須在憲法、法律規(guī)定的框架下自治，任何組織和個人都不能超越黨的領(lǐng)導(dǎo)，超越憲法和法律的規(guī)定行使權(quán)利。

    　　其次，村民自治要建立自治機構(gòu)?！洞迕裎瘑T會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！贝迕裎瘑T會是村民自治的組織結(jié)構(gòu)。

    　　第三，自治的范圍。本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，區(qū)域內(nèi)部的公共事務(wù)和事業(yè)，這是關(guān)于村民自治范圍的原則性規(guī)定、具體性規(guī)定，必須是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使。

    　　3.3 ? 三、村民自治主體


    　　村民自治主體界定，就是村民自治權(quán)利由誰行使的問題。從字面理解，村民自治的主體是村民。但這里“村民”的意思，不是某個村民（比如張三、李四之類的個體），而是村經(jīng)濟組織全體成員一個“集合體”，是個群體。這個群體的如何行使自治權(quán)利。村民委員會組織法，確定了村民行使自治權(quán)利組織是村民會議或村民代表會議，村民行使權(quán)利的工作機構(gòu)，是村民委員會，村民委員會負責向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。

    　　村委會的職責、權(quán)利。根據(jù)《村委會組織法》村委會的職責權(quán)利如下：（一）辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。（如：修村內(nèi)道路、建個敬老院等）（二）調(diào)解民間糾紛。（三）協(xié)助維護社會治安。（四）向人民政府反映村民意見要求及建議，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作。

    　　村民會議與村民代表會議。《村民委員會組織法》第二十一條、第二十二條規(guī)定：村民會議由本村18周歲以上村民組成，召開村民會議，應(yīng)該由本村18周歲以上村民過半數(shù)參加，或者由本村三分之二以上的戶的代表參加，所做決定應(yīng)當經(jīng)到會人員過半數(shù)通過。

    　　村民會議由村委會召集。有十分之一以上村民提議，應(yīng)當召集村民會議。村委會向村民會議負責并報告工作。

    　　村民會議權(quán)利?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十四條規(guī)定涉及村民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；（二）從村集體經(jīng)濟所得收益的使用；（三 ）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；（四）土地承包經(jīng)營方案；（五）村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案；（六）宅基地使用方案；村民的承包經(jīng)營方案；（七）征地補償費的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分處分村集體資產(chǎn)（出租的租賃費不能低于市場價格，否則就使收益減少，集體企業(yè)的出售，出售價格低，集體資產(chǎn)會變相流失；（九）村民會議認為應(yīng)當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項（立法上，在擔心例舉不全的情況下，使用的兜底條款，這個條款不是可以隨意括展使用的，極少情況下，可以使用該條款）。

    　　《中華人民共和國物權(quán)法》第五十九條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)屬于本集體成員集體所有。下列事項應(yīng)當依照決定程序經(jīng)本集體成員決定：（一）土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或個人承包；（二）個別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整；（三）土地補償費用的使用、分配方法；（四）集體出資的所有權(quán)變動等事項；（五）法律規(guī)定的其他事項。

    　　以上內(nèi)容，討論決定一些事項的主體，出現(xiàn)了兩個重要的概念，一個是“村民”，一個是“集體成員”（也就是集體經(jīng)濟組織成員），這兩個概念又該怎么做一個界定呢？

    　　廣義講，村民就是居住在某個行政村人員，村民委員會組織法第十三條，對享有村委會選舉權(quán)的人員，做了例舉性的規(guī)定：一類是戶籍在本村居住在本村的人員；一類是戶籍在，不在本村居住的，這兩類人可以確定是本村村民，享有村民權(quán)利。還有一類人員，做了靈活性規(guī)定，戶籍不在本村在本村居住一年以上的，本人有參選申請的，要經(jīng)過村民會議或者是村民代表會議同意。也就是說這類人是否可以作為村民參加選舉，可以由村民自治決定。

    　　集體經(jīng)濟組織成員的怎么確定，法律上是空白，隨著許多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的不斷壯大，收益分配成為焦點問題，有關(guān)機關(guān)和部門呼吁國家有權(quán)機關(guān)制定關(guān)于集體經(jīng)濟組織成員的界定的標準，法院系統(tǒng)呼吁最高院出臺司法解釋制定標準，2004年，在制定《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的司法解釋》過程中，也有初步意見，但是最后定稿時刪除了有關(guān)內(nèi)容，最高院考慮村民資格問題涉及一部分公民的基本的民事權(quán)利，屬于立法法的范疇，司法解釋不能做出規(guī)定。并建議全國人大根據(jù)立法法四十三條的規(guī)定，做出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。

    　　在司法實踐中，對涉及村民資格和待遇的農(nóng)村糾紛，法院不受理，有些民事糾紛法院必須受理，但是又間接涉及資格問題，在這種情況下，法官對當事人村民資格問題就要做評定。司法實踐中，主要存在兩種做法：一種是單一標準，即看是否是本村常住戶口：另一種符合標準，以戶口為基礎(chǔ)，看是否在本村長期生產(chǎn)、生活，形成了權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如審批了宅基地建了房，以戶為單位承包了集體土地等，標準比較嚴格。

    　　這兩個概念的變化有發(fā)展過程，改革開放初期，人口沒有流動或流動小，村民和村集體經(jīng)濟組織成員這兩個概念所包含的內(nèi)容是統(tǒng)一，改革開放深入之后，兩個概念的差距逐漸變大，集體經(jīng)濟組織成員被涵蓋在村民范圍之內(nèi)。

    　　3.4 ? 四、村民自治權(quán)利運行的方式


    　　（一）村民會議的提起

    　　前文述及，對涉及村民利益的有關(guān)事項提請村民會議討論決定。村民會議由村委會召集，有十分之一以上村民提議，應(yīng)當召集村民會議。據(jù)此，村民行使自治權(quán)利通過以下方式實現(xiàn)：

    　　1.出現(xiàn)需要依法行使的村民自治的事項，如村集體經(jīng)濟所得收益的分配。

    　　2.村兩委會討論研究提出決定草案，以備提交村民會議討論，土地補償費用的使用分配方法等。

    　?。ǘQ議事項的確定

    　　筆者認為對決議事項的確定，要通過至少兩個步驟：

    　　第一步、出現(xiàn)需要村民自治的事項后，兩委會應(yīng)當在黨和政府政策以及法律的框架內(nèi)，在充分了解村民意愿的情況下，提出供村民會議討論的決議草案。

    　　第二步、將決議草案或具體實施方案，報政府審查備案，政府審查的內(nèi)容，就是審查即將提請村民會議討論決定的決議草案，是否符合政策和法律的規(guī)定。

    　　通過以上步驟，才能確保決議事項，即體現(xiàn)大部分村民的意愿，又符合政策和法律的規(guī)定。

    　?。ㄈQ議的公布和上報備案和執(zhí)行

    　　村民會議討論形成的決議，要將討論決定的情況記錄由全體村民代表簽名按印，存檔備查，還要上報備案。并要向全體村民公布（公布的形式，村務(wù)公開的形式）。然后，由村委會按決議的內(nèi)容加以落實。

    　　村民自治制度，作為一種基層民主政治制度，需要在實踐中不斷完善。