1 ? 林木林地權(quán)屬爭議處理辦法全文

　　第一章 總則

　　第一條 為了公正、及時地處理林木、林地權(quán)屬爭議，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障社會安定團結(jié)，促進林業(yè)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國森林法》和國家有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

　　第二條 本辦法所稱林木、林地權(quán)屬爭議，是指因森林、林木所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭議。

　　處理森林、林木、林地的所有權(quán)或者使用權(quán)爭議（以下簡稱林權(quán)爭議），必須遵守本辦法。

　　第三條 處理林權(quán)爭議，應(yīng)當(dāng)尊重歷史和現(xiàn)實情況，遵循有利于安定團結(jié)，有利于保護、培育和合理利用森林資源，有利于群眾的生產(chǎn)生活的原則。

　　第四條 林權(quán)爭議由各級人民政府依法作出處理決定。

　　林業(yè)部、地方各級人民政府林業(yè)行政主管部門或者人民政府設(shè)立的林權(quán)爭議處理機構(gòu)（以下統(tǒng)稱林權(quán)爭議處理機構(gòu)）按照管理權(quán)限分別負責(zé)辦理林權(quán)爭議處理的具體工作。

　　第五條 林權(quán)爭議發(fā)生后，當(dāng)事人所在地林權(quán)爭議處理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時向所在地人民政府報告，并采取有效措施防止事態(tài)擴大。

　　在林權(quán)爭議解決以前，任何單位和個人不得采伐有爭議的林木，不得在有爭議的林地上從事基本建設(shè)或者其他生產(chǎn)活動。

　　第二章 處理依據(jù)

　　第六條 縣級以上人民政府或者國務(wù)院授權(quán)林業(yè)部依法頒發(fā)的森林、林木、林地的所有權(quán)或者使用權(quán)證書（以下簡稱林權(quán)證），是處理林權(quán)爭議的依據(jù)。

　　第七條 尚未取得林權(quán)證的，下列證據(jù)作為處理林權(quán)爭議的依據(jù)：

　?。ㄒ唬┩恋馗母飼r期，人民政府依法頒發(fā)的土地證；

　?。ǘ┩恋馗母飼r期，《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定不發(fā)證的林木、林地的土地清冊；

　?。ㄈ┊?dāng)事人之間依法達成的林權(quán)爭議處理協(xié)議、贈送憑證及附圖；

　　（四）人民政府作出的林權(quán)爭議處理決定；

　　（五）對同一起林權(quán)爭議有數(shù)次處理協(xié)議或者決定的，以上一級人民政府作出的最終決定或者所在地人民政府作出的最后一次決定為依據(jù)；

　?。┤嗣穹ㄔ鹤鞒龅牟枚?、判決。

　　第八條 土地改革后至林權(quán)爭議發(fā)生時，下列證據(jù)可以作為處理林權(quán)爭議的參考依據(jù)：

　　（一）國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立時，該單位的總體設(shè)計書所確定的經(jīng)營管理范圍及附圖；

　　（二）土地改革、合作化時期有關(guān)林木、林地權(quán)屬的其他憑證；

　?。ㄈ┠軌驕?zhǔn)確反映林木、林地經(jīng)營管理狀況的有關(guān)憑證；

　?。ㄋ模┮勒辗?、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，能夠確定林木、林地權(quán)屬的其他憑證。

　　第九條 土地改革前有關(guān)林木、林地權(quán)屬的憑證，不得作為處理林權(quán)爭議的依據(jù)或者參考依據(jù)。

　　第十條 處理林權(quán)爭議時，林木、林地權(quán)屬憑證記載的四至清楚的，應(yīng)當(dāng)以四至為準(zhǔn)；四至不清楚的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；經(jīng)協(xié)商不能解決的，由當(dāng)事人共同的人民政府確定其權(quán)屬。

　　第十一條 當(dāng)事人對同一起林權(quán)爭議都能夠出具合法憑證的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；經(jīng)協(xié)商不能解決的，由當(dāng)事人共同的人民政府按照雙方各半的原則，并結(jié)合實際情況確定其權(quán)屬。

　　第十二條 土地改革后營造的林木，按照“誰造林、誰管護、權(quán)屬歸誰所有”的原則確定其權(quán)屬，但明知林地權(quán)屬有爭議而搶造的林木或者法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。

　　第三章 處理程序

　　第十三條 林權(quán)爭議發(fā)生后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)主動、互諒、互讓地協(xié)商解決。經(jīng)協(xié)商依法達成協(xié)議的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)議書及附圖上簽字或者蓋章，并報所在地林權(quán)爭議處理機構(gòu)備案；經(jīng)協(xié)商不能達成協(xié)議的，按照本辦法規(guī)定向林權(quán)爭議處理機構(gòu)申請?zhí)幚怼?br />
　　第十四條 林權(quán)爭議由當(dāng)事人共同的林權(quán)爭議處理機構(gòu)負責(zé)辦理具體處理工作。

　　第十五條 申請?zhí)幚砹謾?quán)爭議的，申請人應(yīng)當(dāng)向林權(quán)爭議處理機構(gòu)提交《林木林地權(quán)屬爭議處理申請書》。

　　《林木林地權(quán)屬爭議處理申請書》應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

　?。ㄒ唬┊?dāng)事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、職務(wù)；

　　（二）爭議的現(xiàn)狀，包括爭議面積、林木蓄積，爭議地所在的行政區(qū)域位置、四至和附圖；

　?。ㄈ幾h的事由，包括發(fā)生爭議的時間、原因；

　?。ㄋ模┊?dāng)事人的協(xié)商意見。

　　《林木林地權(quán)屬爭議處理申請書》由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林權(quán)爭議處理機構(gòu)統(tǒng)一印制。

　　第十六條 林權(quán)爭議處理機構(gòu)在接到《林木林地權(quán)屬爭議處理申請書》后，應(yīng)當(dāng)及時組織辦理。

　　第十七條 當(dāng)事人對自己的主張應(yīng)當(dāng)出具證據(jù)。當(dāng)事人不能出具證據(jù)的，不影響林權(quán)爭議處理機構(gòu)依據(jù)有關(guān)證據(jù)認定爭議事實。

　　第十八條 林權(quán)爭議經(jīng)林權(quán)爭議處理機構(gòu)調(diào)解達成協(xié)議的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)議書上簽名或者蓋章，并由調(diào)解人員署名，加蓋林權(quán)爭議處理機構(gòu)印章，報同級人民政府或者林業(yè)行政主管部門備案。

　　第十九條 林權(quán)爭議經(jīng)林權(quán)爭議處理機構(gòu)調(diào)解未達成協(xié)議的，林權(quán)爭議處理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)制作處理意見書，報同級人民政府作出決定。

　　處理意見書應(yīng)當(dāng)寫明下列內(nèi)容：

　?。ㄒ唬┊?dāng)事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、職務(wù)；

　?。ǘ幾h的事由、各方的主張及出具的證據(jù)；

　?。ㄈ┝謾?quán)爭議處理機構(gòu)認定的事實、理由和適用的法律、法規(guī)及政策規(guī)定；

　?。ㄋ模┨幚硪庖姟?br />
　　第二十條 當(dāng)事人之間達成的林權(quán)爭議處理協(xié)議或者人民政府作出的林權(quán)爭議處理決定，凡涉及國有林業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位經(jīng)營范圍變更的，應(yīng)當(dāng)事先征得原批準(zhǔn)機關(guān)同意。

　　第二十一條 當(dāng)事人之間達成的林權(quán)爭議處理協(xié)議，自當(dāng)事人簽字之日起生效；人民政府作出的林權(quán)爭議處理決定，自送達之日起生效。

　　第二十二條 當(dāng)事人對人民政府作出的林權(quán)爭議處理決定不服的，可以依法提出申訴或者向人民法院提起訴訟。

　　第四章 獎勵和懲罰

　　第二十三條 在林權(quán)爭議處理工作中做出突出貢獻的單位和個人，由縣級以上人民政府林業(yè)行政主管部門給予獎勵。

　　第二十四條 偽造、變造、涂改本辦法規(guī)定的林木、林地權(quán)屬憑證的，由林權(quán)爭議處理機構(gòu)收繳其偽造、變造、涂改的林木、林地權(quán)屬憑證，并可視情節(jié)輕重處以1000元以下罰款。

　　第二十五條 違反本辦法規(guī)定，在林權(quán)爭議解決以前，擅自采伐有爭議的林木或者在有爭議的林地上從事基本建設(shè)及其他生產(chǎn)活動的，由縣級以上人民政府林業(yè)行政主管部門依照《森林法》等法律法規(guī)給予行政處罰。

　　第二十六條 在處理林權(quán)爭議過程中，林權(quán)爭議處理機構(gòu)工作人員玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者有關(guān)機關(guān)依法給予行政處分。

　　第五章 附則

　　第二十七條 本辦法由林業(yè)部負責(zé)解釋。

　　第二十八條 本辦法自發(fā)布之日起施行。

　　2 ? 《廣東省林木林地權(quán)屬爭議調(diào)解處理條例》解讀

　　《廣東省林木林地權(quán)屬爭議調(diào)解處理條例》（以下簡稱《條例》已于2016年1月21日由省人大常務(wù)委員會第二十三次會議表決通過，并于5月1日起施行。本人就《條例》出臺的背景、主要內(nèi)容及特色亮點進行初步的學(xué)習(xí)解讀。

　　一、《條例》出臺的背景

　?。ㄒ唬╊I(lǐng)導(dǎo)重視、親自維護群眾合法權(quán)益。2014年8月28日《法制日報》報道，湛江市一些市縣政府在處理集體土地、林地糾紛時，居然以“雙方均無權(quán)屬證明”為由，違法將集體性質(zhì)的土地、林地收歸國有，近年來引發(fā)多起糾紛。省委《值班要情專報》第225期對此轉(zhuǎn)載。省委主要領(lǐng)導(dǎo)作出“要及時研究，依法依規(guī)，提出指導(dǎo)意見”的批示精神，建議省林業(yè)廳、國土資源廳歸納梳理全省不同山林土地糾紛的類型，并由省林業(yè)廳牽頭，聯(lián)合起草《全省土地山林糾紛調(diào)解處理適用法律規(guī)范》，由省府辦公廳印發(fā)全省，分類指導(dǎo)各地準(zhǔn)確適用法律規(guī)章。省人大常委會領(lǐng)導(dǎo)果斷行動，突出問題導(dǎo)向，經(jīng)常委會主任會議決定，《條例》補充列入了2015年年的立法計劃，明確由省人大主導(dǎo)條例草案的起草工作，安排由常委會法工委牽頭組織實施?！稐l例》的起草，省人大黃龍云主任親自部署并多次作出重要指示，時任省人大肖志恒副主任帶隊調(diào)研、多次提出起草重點，保證了工作的順利進行，省林業(yè)廳領(lǐng)導(dǎo)親自主持調(diào)處部門《條例》研討會，出席、列席條例起草評估會等，對有些條款作出具體修改意見的批示。

　?。ǘ┈F(xiàn)行調(diào)處規(guī)章不規(guī)范，不適應(yīng)新常態(tài)對調(diào)處工作的需求。

　　一是原《廣東省森林林木林地權(quán)屬爭議調(diào)解處理辦法》滯后于形勢的需要。目前，已實施了八年的省政府規(guī)章《調(diào)解處理辦法》局限性顯而易見，該《辦法》存在沒有規(guī)定政府處理期限，對政府確權(quán)行為的責(zé)權(quán)利、對當(dāng)事人爭山搶林的法律責(zé)任規(guī)定得比較模糊等問題，造成許多糾紛久調(diào)不決、成為歷史積案，矛盾不可調(diào)和，引發(fā)不少的群體性事件。

　　二是貫徹落實十八屆四中全會提出的行政執(zhí)法體制改革的需要。2015年省委貫徹落實 《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的意見中，也明確指出：“加強重點領(lǐng)域立法。依法保障公民權(quán)利，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法規(guī)制度，完善公民權(quán)利救濟渠道和方式，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化”。尤其強調(diào)落實以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，加強對各種所有制經(jīng)濟組織和自然人財產(chǎn)權(quán)的保護，進一步完善土地管理等方面的法規(guī)規(guī)建設(shè)。山林權(quán)屬糾紛的處理屬行政確權(quán)的范疇，是政府的一項具體行政行為。在實踐中各地調(diào)處部門普遍反映，按照“法無授權(quán)不可為”的法律原則，必須對省政府規(guī)章《廣東省森林林木林地權(quán)屬爭議調(diào)解處理辦法》予以修訂，并獨立升格為地方性法規(guī)，才能更好地依法執(zhí)法，提高執(zhí)法的權(quán)威性。通過明確制定具體執(zhí)法細則、裁量標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，完善行政執(zhí)法程序，強化程序約束，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，切實做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正。

　　三是部門規(guī)章存在適用范圍不清問題。對山林土地權(quán)屬糾紛確權(quán)案件，有部分市、縣相關(guān)裁決機關(guān)認為，只有土地、林地權(quán)屬證書才能“依法證明爭議土地屬于農(nóng)民集體所有”。但實例中部分規(guī)章又存在依照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《廣東省林地林權(quán)登記換發(fā)證工作補充規(guī)定》等。事實上，在處理山從山林權(quán)屬爭議時，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依照林業(yè)行政管理法律、法規(guī)，而不能依照國土行政管理法律、法規(guī)。如混淆使用，屬定性不準(zhǔn)，適用法律、法規(guī)錯誤。因此，出臺《條例》，才有利于在調(diào)處實踐和參與訴訟實踐中，不易造成處理林地糾紛適用了處理土地糾紛的相關(guān)法規(guī)的矛盾，有利于在行政訴訟中獲得“適用法律正確”的裁定，有利于當(dāng)事人息訴罷訪，實現(xiàn)案結(jié)事了人和。

　　四是林木林地權(quán)屬變遷的復(fù)雜性需要有健全法規(guī)來規(guī)范保障。從山林土地權(quán)屬確權(quán)的歷史看，新中國成立以來，我省山林土地權(quán)屬歷經(jīng)了土地改革時期、合作化時期、人民公社化時期、六十年代初的“四固定”時期、八十年代初的林業(yè)“三定”時期等多次變革調(diào)整，在分分合合中，存在大量山林土地歷次改革均沒有確權(quán)發(fā)證，已確權(quán)發(fā)證的又大量存在界址不清、權(quán)屬不明、權(quán)屬憑證缺失等問題，長期以來積存了大量的山林土地糾紛。若沒有健全完善而且具有強制 約束的法規(guī)保障，就會導(dǎo)致對法律法規(guī)的理解和運用有偏差，群眾的合法權(quán)益就可能受到侵害。

　?。ㄈ﹪栏窳⒎ǔ绦颍茖W(xué)嚴謹起草《條例》。

　　一是成立起草小組、制定工作方案。6月3日，成立了由省人大農(nóng)委、常委會法工委、省法制辦、省林業(yè)廳負責(zé)人和有關(guān)人員組成的條例草案起草小組，研究制定工作方案并報告常委會分管領(lǐng)導(dǎo)，全面啟動起草工作。

　　二是密集調(diào)研、廣泛征求意見建議?！稐l例》起草小組通過省內(nèi)外的實地調(diào)研、召開林權(quán)爭議案件審判法官專題等10多場座談會，理清立法思路，突出重點，在現(xiàn)行的政府規(guī)章《森林林木林地權(quán)屬爭議調(diào)解處理辦法》的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)研究、修改不下10次，形成了條例草案征求意見稿。廣泛全面征求意見建議。多次向省編辦、省法制辦、國土資源廳、農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)廳，省法院、檢察院等10多個單位征求意見，由省山林權(quán)屬爭議調(diào)處辦征求了全省縣級以上人民政府調(diào)處機構(gòu)的意見，向人大代表、律師、基層實務(wù)工作者、社會人士征求意見，通過省人大公眾網(wǎng)平臺向全省社會開放征求意見，據(jù)不完全統(tǒng)計，《條例》出臺前共征求意見達到上萬條之多，起草組認真研究吸收其好的制度設(shè)計和規(guī)定內(nèi)容，將主要的修改意見均已采納吸收。

　　三是開展重點制度規(guī)定的試點工作。本《條例》立法項目是實操作性很強的程序性、實體性立法。為檢驗《條例》是否接地氣、有實效，實踐是最有效的檢驗手段。先后在選擇在林情不同、山林糾紛案情不一、管理體制各異的連山、仁化、五華三縣開展《條例》試點工作。著重在試行公開聘請調(diào)解員參與調(diào)解制度及按照調(diào)處依據(jù)、調(diào)處程序和調(diào)處時限等規(guī)定試行調(diào)處。通過為期三個月試行，為《條例》的完善制度創(chuàng)設(shè)提供了實踐依據(jù)。

　　四是嚴格遵守立法規(guī)定，立法程序科學(xué)嚴謹。《條例》是嚴格通過立法的程序要求，經(jīng)過科學(xué)論證、廣泛征求意見及《條例》草案經(jīng)過吸收了中山大學(xué)等9所地方立法研究與咨詢服務(wù)基地、省法學(xué)會等4個地方立法社會參與和評估中心、66位立法咨詢專家等研究提出修改意見建議，經(jīng)過了6次專題論證會、表決前評估會等，通過了省人大常委會共三次會議審議后，最終于2016年1月22日提請省人大常委會第二十二次會議審議并表決通過。

　　因此，《條例》的出臺，凝聚了省委主要領(lǐng)導(dǎo)以民為本、愛民之心、為民之要，凝聚了省人大領(lǐng)導(dǎo)敢于直面問題、為民當(dāng)家作主、維護群眾合法權(quán)益，凝聚了專家、學(xué)者、社會人士等積極參與立法良好法治氛圍。充分體現(xiàn)了省委、省政府對群眾利益高度關(guān)注并極力維護，體現(xiàn)了政府依法行政、全力以赴推進山林糾紛調(diào)處工作，體現(xiàn)了全社會著力構(gòu)建社會主義和諧社會共同責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，將進一步推動山林糾紛調(diào)處工作法制化、規(guī)范化建設(shè)。

　　二、《條例》主要內(nèi)容

　　《條例》共有六章五十七條，對林權(quán)爭議調(diào)處工作的原則、調(diào)處依據(jù)、管轄與受理、調(diào)處程序、法律責(zé)任等方面內(nèi)容作了規(guī)定。與原《辦法》相比，增強新內(nèi)容、創(chuàng)設(shè)了新亮點，突出“事要解決”的原則，著重維護群眾的合法權(quán)益，推進林區(qū)的平安邊界建設(shè)，為我省社會經(jīng)濟發(fā)展提供了和諧氛圍。

　?。ㄒ唬┲卦谡{(diào)解，特別對民間調(diào)解制度作了設(shè)計。林木林地權(quán)屬爭議調(diào)處目的是明晰產(chǎn)權(quán)、化解矛盾、維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，必須先通過調(diào)解方式來處理，而且通過雙方當(dāng)事人自愿達成的調(diào)解協(xié)議能實現(xiàn)案結(jié)事了。為此《條例》將做好調(diào)解工作作為重點，放在制度設(shè)計的首要環(huán)節(jié)，力求通過調(diào)解解決大部分的林權(quán)爭議。一是在林權(quán)爭議受理前，基層人民調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)先行組織調(diào)解；二是林權(quán)爭議受理后，調(diào)處機構(gòu)調(diào)解正式介入前，先由社會調(diào)解力量組織一次公正公開的民間調(diào)解；三是規(guī)定調(diào)處機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要組織多次調(diào)解，只要有需要或者調(diào)解有可能解決爭議，就應(yīng)當(dāng)組織調(diào)解；四是調(diào)處機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織一次有利于增加公信力的調(diào)解，邀請人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)專家、技術(shù)人員、有關(guān)社會組織和雙方親友代表參與，見證調(diào)解。

　?。ǘ娀?zé)任，特別對限定調(diào)處期限作了突破。為體現(xiàn)社會民眾立法意愿要求，推進依法行政，進一步提高林權(quán)調(diào)處的效率，《條例》從幾個方面強化了調(diào)處機構(gòu)及工作人員的責(zé)任：一是為強化調(diào)處具體工作的責(zé)任，規(guī)定了受理、調(diào)查、勘驗、使用、處理、公告、送達、建檔等各個時機應(yīng)當(dāng)進行的工作內(nèi)容、程序和完成時限等；二是為強化管轄的責(zé)任，規(guī)定林權(quán)爭議按照屬地管理、分級負責(zé)、先行調(diào)解、就地處理的辦法，由各級人民政府依照管轄權(quán)進行受理，依法調(diào)處并作出決定；三是為強化提高自身能力的責(zé)任，規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定培訓(xùn)計劃，定期組織調(diào)處技能等培訓(xùn)；四是設(shè)置了法律責(zé)任，明確不作為將受到嚴懲。

　?。ㄈ┟鞔_依據(jù)，特別對各類權(quán)屬憑證作了規(guī)定。為解決林權(quán)爭議雙方各持一詞，證據(jù)界定困難的突出問題，《條例》將現(xiàn)有的各類林權(quán)憑證結(jié)合歷史和現(xiàn)實情況進行了梳理，力求調(diào)處依據(jù)更加明確和清晰，通過憑證效力認定等工作解決大量類似的林權(quán)爭議。一是對法定林權(quán)憑證作出規(guī)定的同時，又規(guī)定有關(guān)材料可以作為處理林權(quán)爭議的權(quán)屬來源證據(jù)；二是在規(guī)定不同時期權(quán)屬憑證應(yīng)當(dāng)追溯權(quán)源依據(jù)的同時，又規(guī)定同一時期合法權(quán)屬憑證處理的原則；三是在規(guī)定當(dāng)事人憑證與所在地其他持證人屬同一情形的予以認定的同時，又規(guī)定與發(fā)證機關(guān)檔案存根或者登記臺帳不一致的，以檔案存根或者登記臺帳為準(zhǔn)；四是對鑒定憑證本身真?zhèn)巫鞒鲆?guī)定的同時，又規(guī)定了權(quán)屬憑證所載實地四至范圍的確定辦法。五是對登記發(fā)放、撤銷、變更林權(quán)證作出指引性規(guī)定的同時，又規(guī)定了不能作為林權(quán)依據(jù)的情況。

　?。ㄋ模┓诸愓{(diào)處，特別對常見爭議調(diào)處作了區(qū)分?！稐l例》歸納分析了當(dāng)前林權(quán)爭議的不同種類，依據(jù)法律法規(guī)對其調(diào)處作了原則性、選擇性規(guī)定，力求解決幾類普遍存在的問題，或者解決某類爭議共同的焦點問題，促成全省林權(quán)爭議的批量解決。在規(guī)定確認林權(quán)依照《中華人民共和國森林法》等有關(guān)林業(yè)法律法規(guī)和本條例有關(guān)規(guī)定辦理的基礎(chǔ)上，對以下六類爭議的調(diào)處作了規(guī)定：一是僅林木所有權(quán)、使用權(quán)發(fā)生爭議的；二是因歷史原因當(dāng)事人對爭議的林地均無法提出權(quán)屬憑證，在不同歷史時期又有不同的經(jīng)營使用事實的；三是可以按照林地權(quán)屬和林木權(quán)屬分離的原則進行調(diào)處的；四是國有單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村農(nóng)村集體發(fā)生林權(quán)爭議的；五是對當(dāng)事人提供的權(quán)屬憑證提出異議的，可以通過司法鑒定確定真?zhèn)?。六是跨行政區(qū)域發(fā)生林權(quán)爭議的等。

　　關(guān)于限定調(diào)處工作期限，《條例》有所突破。林權(quán)爭議千差萬別，調(diào)處工作有其特殊性、復(fù)雜性，上位法沒有對調(diào)處工作限定期限，已經(jīng)立法的兄弟省市只有福建設(shè)置了辦理期限。但從我省山林糾紛調(diào)處現(xiàn)實來看，必須對大量積存的林權(quán)爭議及時調(diào)處，并爭取通過制度保障來批量解決，決不能延辦。為夯實政府調(diào)處機構(gòu)的責(zé)任，合理加快問題的解決，《條例》規(guī)定了調(diào)處工作各個時段的期限，包括：受理期限、審查期限、調(diào)解期限、處理和重新處理期限、公告期限，以及有關(guān)特殊情況下延長的期限和當(dāng)事人配合有關(guān)調(diào)處工作的期限。

　　（五）完善程序，特別對調(diào)處關(guān)鍵環(huán)節(jié)作了細化。林權(quán)爭議調(diào)處工作需要一定的自主性、靈活性，《條例》對相關(guān)主體在幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)遵循的調(diào)處程序進行了細化，以實現(xiàn)與正在進行相關(guān)政策改革相銜接，與可能進入的司法程序相銜接，既體現(xiàn)《條例》要結(jié)合調(diào)處實際賦予適度自由裁量權(quán)，又要體現(xiàn)出法規(guī)的剛性約束及執(zhí)行嚴肅。

　　一方面，細化當(dāng)事人在申請環(huán)節(jié)的配合義務(wù)：一是規(guī)定當(dāng)事人申請林權(quán)爭議調(diào)處應(yīng)當(dāng)提交申請書和有關(guān)證明材料等；二是規(guī)定申請人為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，應(yīng)當(dāng)推選參加調(diào)處的代表并予以授權(quán)委托；三是規(guī)定行政村、居委會的法律顧問應(yīng)當(dāng)全程參加調(diào)處活動；四是規(guī)定被申請人提交書面答復(fù)書和有關(guān)證明材料等行為。另外，對當(dāng)事人維護林權(quán)爭議現(xiàn)狀和依法參加、配合調(diào)處工作等管理重點作了規(guī)定。

　　另一方面，細化調(diào)處機構(gòu)在調(diào)處環(huán)節(jié)的工作規(guī)范：一是對調(diào)查核實工作進行細化，規(guī)定通知勘驗人、當(dāng)事人、見證人及有關(guān)人員到場，并制作調(diào)查勘驗筆錄；二是規(guī)定簽訂《林權(quán)爭議調(diào)解協(xié)議書》應(yīng)有的附件和手續(xù)；三是規(guī)定作出《林權(quán)爭議處理決定書》后，送達、公開、歸檔等工作均應(yīng)規(guī)范辦理；四是規(guī)定一般只有五種情形才能中止調(diào)處；五是林權(quán)爭議調(diào)處期間有三種情形之一的，調(diào)處機構(gòu)可以報本級人民政府批準(zhǔn)，終止調(diào)處；六是規(guī)定對爭議林地林木必要的管理措施以及補償提存發(fā)放措施等。

　　三、《條例》創(chuàng)設(shè)的主要特色亮點

　　《條例》的制定堅持了以十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神為指導(dǎo)，貫徹落實省委有關(guān)林權(quán)爭議調(diào)處工作的系列指示，從林權(quán)爭議調(diào)處工作的實際出發(fā)，通過搞好制度創(chuàng)新和設(shè)計，規(guī)范相關(guān)行為，落實有關(guān)主體責(zé)任，調(diào)整相關(guān)利益訴求，著力解決林權(quán)爭議普遍性、傾向性問題，引導(dǎo)集體組織和人民群眾運用法治方式、通過法治途徑解決林權(quán)爭議問題，為我省改革發(fā)展和社會和諧提供法制保障。出臺的《條例》主要特色亮點體現(xiàn)在“五有”：

　?。ㄒ唬┝謾?quán)爭議“有人受理”，解決了當(dāng)事人“出路”問題?！稐l例》降低了門檻、放寬了山林糾紛調(diào)處申請條件，凡是當(dāng)事人認為有權(quán)屬爭議并能提供證據(jù)材料的，向當(dāng)?shù)卣{(diào)處部門提出申請，政府調(diào)處部門必須先接受，經(jīng)審查后對符合受理條件的予以受理，并在林木林地所在地予以公告。這一寬進制度設(shè)計，解決了群眾訴求有人理、申請有人管的問題，暢通了渠道，方便了群眾，體現(xiàn)了政府要“以民為本、主動服務(wù)”的行政工作要求。

　?。ǘ┝謾?quán)爭議“有人調(diào)解”，解決了權(quán)屬爭議“源頭治理”問題。引入民間調(diào)解，是《條例》制度設(shè)計的首創(chuàng)，“多元調(diào)解、民間參與”也是最大限度發(fā)揮群眾自治的力量。一方面規(guī)定縣級以上人民政府可以聘請熟悉林權(quán)歷史和現(xiàn)實情況，既有相關(guān)法律法規(guī)專業(yè)知識，又有豐富實踐經(jīng)驗的社會人士作為民間調(diào)解員，組織專門的履職培訓(xùn)，并向社會公布名單，充實調(diào)處力量。另一方面規(guī)定，民間調(diào)解員由當(dāng)事人自主選擇，政府不強加給當(dāng)事人，尊重了公民自由選擇權(quán)。還規(guī)定民間調(diào)解員參與調(diào)解的交通勞務(wù)費由調(diào)處機構(gòu)支付。這一創(chuàng)設(shè)條款，既充分尊重民意，傳承中華民族“和為貴”理念，又積極引導(dǎo)當(dāng)事人自愿解決爭議、化解矛盾，從源頭上突出主動治理，減少了政府的因行政裁決的行政成本，達到了權(quán)屬爭議的“案結(jié)事了”、“案清人和”。

　?。ㄈ┝謾?quán)爭議“有限期結(jié)案”，解決了權(quán)屬爭議“久拖不決”的問題。林權(quán)爭議千差萬別，調(diào)處工作有其特殊性、復(fù)雜性，上位法沒有對調(diào)處工作限定期限。但是，廣泛存在的林權(quán)爭議不能因此延辦，否則以后更加難辦。尤其是對目的全省積存著已受理未辦結(jié)的案件達7841宗，因山林糾紛引發(fā)的信訪量仍居高不下，這些矛盾糾紛、權(quán)屬爭議就象是埋在林區(qū)“地雷”，若不及時排除，將成為影響林區(qū)和諧穩(wěn)定的老大難問題。因此，為夯實政府調(diào)處機構(gòu)的責(zé)任，合理加快問題的解決，《條例》規(guī)定了調(diào)處工作各個時段的期限這一制度設(shè)計，體現(xiàn)了行政行為的法律約束及行政高效原則，從原來沒有時間限制到現(xiàn)每宗案件必須在15.5月時間內(nèi)限期辦結(jié)案件，否則將受到行政問責(zé)或承擔(dān)法律責(zé)任，這從制度設(shè)計上防止了政府不作為情形，避免了爭議案件從原來的只受理沒期限解決處理規(guī)定，造成了當(dāng)事人想通過行政復(fù)議或者行政訴訟都沒有法律救濟途徑，減少或者杜絕出現(xiàn)案件的“堰塞湖”現(xiàn)象，保障了爭議案件解決有出路。

　　（四）林權(quán)爭議“有規(guī)范程序”，解決了權(quán)屬爭議調(diào)處程序問題。調(diào)處林權(quán)爭議是政府法定行政行為，屬于程序和實體的裁決，既要充分依據(jù)證據(jù)、準(zhǔn)確適用法律作出實體的裁決，又要嚴格依照調(diào)處程序、符合法律規(guī)定，否則當(dāng)事人向法院提起行政訴訟時，將因程序不規(guī)范等情況被撤訴。從調(diào)處實例中，就有不少案例因程序問題被法院撤訴，需要政府重新作出的處理決定。因此，《條例》在制定時已充分考慮、作了周全安排，嚴謹了調(diào)處程序、細化了工作規(guī)范、明確了各環(huán)節(jié)內(nèi)容，同時條例頒布施行后，將對調(diào)處工作標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一規(guī)范，以實現(xiàn)與正在進行相關(guān)政策改革相銜接，與可能進入的司法程序相銜接，盡可能減少因程序出錯被法院撤訴的風(fēng)險。

　?。ㄎ澹┝謾?quán)爭議調(diào)處“有問責(zé)追究”，解決了不作為亂作為的問題。《條例》明確規(guī)定“行政機關(guān)及其工作人員違反本條例規(guī)定，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，尤其是“未按照規(guī)定時限調(diào)解和處理林權(quán)爭議造成不良后果的”；以及“行政機關(guān)負責(zé)人負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。明確了調(diào)處各個階段的工作任務(wù)和具體工作期限，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，若沒有在規(guī)定期限結(jié)案，不僅調(diào)處具體工作人員、而且政府、行政機關(guān)負責(zé)人都承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，從制度上解決了調(diào)處人員及地方政府應(yīng)當(dāng)做到“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”依法行政的要求，減少或杜絕了機關(guān)工作人員懶政、不作為現(xiàn)象出現(xiàn)，壓實了責(zé)任，提高林權(quán)調(diào)處的效率，實現(xiàn)了林木林地爭議“定紛止?fàn)?、案清人和”調(diào)處目的，維護了群眾合法權(quán)益，推動了我省平安林區(qū)建設(shè)。

　　當(dāng)然，同時《條例》也規(guī)定了對林權(quán)爭議調(diào)處工作作出突出貢獻的單位和個人，人民政府給予獎勵。體現(xiàn)責(zé)任、權(quán)、利對等原則，將更好地調(diào)動調(diào)處工作人員的主動性和積極性，實現(xiàn)機關(guān)工作人員的“有為則獎、無為就罰”管理措施。