1 ? 閑置土地管理辦法全文
中華人民共和國國土資源部令
第53號
《閑置土地處置辦法》已經2012年5月22日國土資源部第1次部務會議修訂通過，現(xiàn)予以發(fā)布，自2012年7月1日起施行。
部 ?長 徐紹史
二〇一二年六月一日
閑置土地處置辦法
?。?999年4月26日國土資源部第6次部長辦公會議通過，2012年5月22日國土資源部第1次部務會議修訂）
第一章 ?總 ?則
第一條 ?為有效處置和充分利用閑置土地，規(guī)范土地市場行為，促進節(jié)約集約用地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》及有關法律、行政法規(guī)，制定本辦法。
第二條 ?本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設用地。
已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。
第三條 ?閑置土地處置應當符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，遵循依法依規(guī)、促進利用、保障權益、信息公開的原則。
第四條 ?市、縣國土資源主管部門負責本行政區(qū)域內閑置土地的調查認定和處置工作的組織實施。
上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門調查認定和處置閑置土地工作進行監(jiān)督管理。
第二章 ?調查和認定
第五條 ?市、縣國土資源主管部門發(fā)現(xiàn)有涉嫌構成本辦法第二條規(guī)定的閑置土地的，應當在三十日內開展調查核實，向國有建設用地使用權人發(fā)出《閑置土地調查通知書》。
國有建設用地使用權人應當在接到《閑置土地調查通知書》之日起三十日內，按照要求提供土地開發(fā)利用情況、閑置原因以及相關說明等材料。
第六條 ?《閑置土地調查通知書》應當包括下列內容：
（一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；
（二）涉嫌閑置土地的基本情況；
?。ㄈ┥嫦娱e置土地的事實和依據(jù)；
?。ㄋ模┱{查的主要內容及提交材料的期限；
?。ㄎ澹﹪薪ㄔO用地使用權人的權利和義務；
（六）其他需要調查的事項。
第七條 ?市、縣國土資源主管部門履行閑置土地調查職責，可以采取下列措施：
（一）詢問當事人及其他證人；
（二）現(xiàn)場勘測、拍照、攝像；
（三）查閱、復制與被調查人有關的土地資料；
（四）要求被調查人就有關土地權利及使用問題作出說明。
第八條 ?有下列情形之一，屬于政府、政府有關部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，國有建設用地使用權人應當向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：
（一）因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發(fā)條件的；
（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設條件開發(fā)的；
?。ㄈ┮驀页雠_相關政策，需要對約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設條件進行修改的；
?。ㄋ模┮蛱幹猛恋厣舷嚓P群眾信訪事項等無法動工開發(fā)的；
?。ㄎ澹┮蜍娛鹿苤?、文物保護等無法動工開發(fā)的；
（六）政府、政府有關部門的其他行為。
因自然災害等不可抗力導致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理。
第九條 ?經調查核實，符合本辦法第二條規(guī)定條件，構成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應當向國有建設用地使用權人下達《閑置土地認定書》。
第十條 ?《閑置土地認定書》應當載明下列事項：
（一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；
?。ǘ╅e置土地的基本情況；
（三）認定土地閑置的事實、依據(jù)；
?。ㄋ模╅e置原因及認定結論；
?。ㄎ澹┢渌枰f明的事項。
第十一條 ?《閑置土地認定書》下達后，市、縣國土資源主管部門應當通過門戶網(wǎng)站等形式向社會公開閑置土地的位置、國有建設用地使用權人名稱、閑置時間等信息；屬于政府或者政府有關部門的行為導致土地閑置的，應當同時公開閑置原因，并書面告知有關政府或者政府部門。
上級國土資源主管部門應當及時匯總下級國土資源主管部門上報的閑置土地信息，并在門戶網(wǎng)站上公開。
閑置土地在沒有處置完畢前，相關信息應當長期公開。閑置土地處置完畢后，應當及時撤銷相關信息。
第三章 ?處置和利用
第十二條 ?因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協(xié)商，選擇下列方式處置：
（一）延長動工開發(fā)期限。簽訂補充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責任。從補充協(xié)議約定的動工開發(fā)日期起，延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年；
?。ǘ┱{整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；
?。ㄈ┯烧才排R時使用。待原項目具備開發(fā)建設條件，國有建設用地使用權人重新開發(fā)建設。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；
?。ㄋ模﹨f(xié)議有償收回國有建設用地使用權；
（五）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發(fā)建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；
?。┦?、縣國土資源主管部門還可以根據(jù)實際情況規(guī)定其他處置方式。
除前款第四項規(guī)定外，動工開發(fā)時間按照新約定、規(guī)定的時間重新起算。
符合本辦法第二條第二款規(guī)定情形的閑置土地，依照本條規(guī)定的方式處置。
第十三條 ?市、縣國土資源主管部門與國有建設用地使用權人協(xié)商一致后，應當擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準后實施。
閑置土地設有抵押權的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人。
第十四條 ?除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：
?。ㄒ唬┪磩庸ら_發(fā)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產成本；
?。ǘ┪磩庸ら_發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規(guī)定，報經有批準權的人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。
第十五條 ?市、縣國土資源主管部門在依照本辦法第十四條規(guī)定作出征繳土地閑置費、收回國有建設用地使用權決定前，應當書面告知國有建設用地使用權人有申請聽證的權利。國有建設用地使用權人要求舉行聽證的，市、縣國土資源主管部門應當依照《國土資源聽證規(guī)定》依法組織聽證。
第十六條 ?《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》應當包括下列內容：
（一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；
（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實和證據(jù)；
?。ㄈQ定的種類和依據(jù)；
?。ㄋ模Q定的履行方式和期限；
?。ㄎ澹┥暾埿姓妥h或者提起行政訴訟的途徑和期限；
（六）作出決定的行政機關名稱和作出決定的日期；
?。ㄆ撸┢渌枰f明的事項。
第十七條 ?國有建設用地使用權人應當自《征繳土地閑置費決定書》送達之日起三十日內，按照規(guī)定繳納土地閑置費；自《收回國有建設用地使用權決定書》送達之日起三十日內，到市、縣國土資源主管部門辦理國有建設用地使用權注銷登記，交回土地權利證書。
國有建設用地使用權人對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
第十八條 ?國有建設用地使用權人逾期不申請行政復議、不提起行政訴訟，也不履行相關義務的，市、縣國土資源主管部門可以采取下列措施：
?。ㄒ唬┯馄诓晦k理國有建設用地使用權注銷登記，不交回土地權利證書的，直接公告注銷國有建設用地使用權登記和土地權利證書；
?。ǘ┥暾埲嗣穹ㄔ簭娭茍?zhí)行。
第十九條 ?對依法收回的閑置土地，市、縣國土資源主管部門可以采取下列方式利用：
?。ㄒ唬┮罁?jù)國家土地供應政策，確定新的國有建設用地使用權人開發(fā)利用；
（二）納入政府土地儲備；
?。ㄈΩ鳁l件未被破壞且近期無法安排建設項目的，由市、縣國土資源主管部門委托有關農村集體經濟組織、單位或者個人組織恢復耕種。
第二十條 ?閑置土地依法處置后土地權屬和土地用途發(fā)生變化的，應當依據(jù)實地現(xiàn)狀在當年土地變更調查中進行變更，并依照有關規(guī)定辦理土地變更登記。
第四章 ?預防和監(jiān)管
第二十一條 ?市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求，防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閑置：
?。ㄒ唬┩恋貦嗬逦?br />
（二）安置補償落實到位；
?。ㄈ]有法律經濟糾紛；
（四）地塊位置、使用性質、容積率等規(guī)劃條件明確；
（五）具備動工開發(fā)所必需的其他基本條件。
第二十二條 ?國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書應當就項目動工開發(fā)、竣工時間和違約責任等作出明確約定、規(guī)定。約定、規(guī)定動工開發(fā)時間應當綜合考慮辦理動工開發(fā)所需相關手續(xù)的時限規(guī)定和實際情況，為動工開發(fā)預留合理時間。
因特殊情況，未約定、規(guī)定動工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實際交付土地之日起一年為動工開發(fā)日期。實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準。
第二十三條 ?國有建設用地使用權人應當在項目開發(fā)建設期間，及時向市、縣國土資源主管部門報告項目動工開發(fā)、開發(fā)進度、竣工等情況。
國有建設用地使用權人應當在施工現(xiàn)場設立建設項目公示牌，公布建設用地使用權人、建設單位、項目動工開發(fā)、竣工時間和土地開發(fā)利用標準等。
第二十四條 ?國有建設用地使用權人違反法律法規(guī)規(guī)定和合同約定、劃撥決定書規(guī)定惡意囤地、炒地的，依照本辦法規(guī)定處理完畢前，市、縣國土資源主管部門不得受理該國有建設用地使用權人新的用地申請，不得辦理被認定為閑置土地的轉讓、出租、抵押和變更登記。
第二十五條 ?市、縣國土資源主管部門應當將本行政區(qū)域內的閑置土地信息按宗錄入土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)備案。閑置土地按照規(guī)定處置完畢后，市、縣國土資源主管部門應當及時更新該宗土地相關信息。
閑置土地未按照規(guī)定備案的，不得采取本辦法第十二條規(guī)定的方式處置。
第二十六條 ?市、縣國土資源主管部門應當將國有建設用地使用權人閑置土地的信息抄送金融監(jiān)管等部門。
第二十七條 ?省級以上國土資源主管部門可以根據(jù)情況，對閑置土地情況嚴重的地區(qū)，在土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設用地審批、土地供應等方面采取限制新增加建設用地、促進閑置土地開發(fā)利用的措施。
第五章 ?法律責任
第二十八條 ?市、縣國土資源主管部門未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發(fā)條件的，應當依法承擔違約責任。
第二十九條 ?縣級以上國土資源主管部門及其工作人員違反本辦法規(guī)定，有下列情形之一的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）違反本辦法第二十一條的規(guī)定供應土地的；
?。ǘ┻`反本辦法第二十四條的規(guī)定受理用地申請和辦理土地登記的；
?。ㄈ┻`反本辦法第二十五條的規(guī)定處置閑置土地的；
（四）不依法履行閑置土地監(jiān)督檢查職責，在閑置土地調查、認定和處置工作中徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的。
第六章 ?附則
第三十條 ?本辦法中下列用語的含義：
動工開發(fā)：依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎樁；其他項目，地基施工完成三分之一。
已投資額、總投資額：均不含國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費。
第三十一條 ?集體所有建設用地閑置的調查、認定和處置，參照本辦法有關規(guī)定執(zhí)行。
第三十二條 ?本辦法自2012年7月1日起施行。
2 ? 閑置土地處置辦法解讀
預防監(jiān)管并重 促進節(jié)約集約
——部政策法規(guī)司司長王守智就《閑置土地處置辦法》修訂發(fā)布答記者問
日前，國土資源部以第53號部令發(fā)布《閑置土地處置辦法》，并于7月1日起施行。《辦法》就閑置土地處置相關熱點、焦點、難點問題明確了政策界限和要求，為加快盤活利用閑置土地、促進節(jié)約集約用地提供了重要法律支撐。本報記者就此采訪了國土資源部政策法規(guī)司司長王守智。
記者：國土資源部1999年發(fā)布實施了5號令《閑置土地處置辦法》，這次修訂基于哪些考慮？
王守智：近年來我國經濟快速發(fā)展，土地管理形勢發(fā)生了較大變化。1999年的5號令在執(zhí)行過程中遇到一些新的情況和問題，主要表現(xiàn)為：閑置土地處置涉及當事人重大財產權益，但現(xiàn)行處理方式缺少與當事人協(xié)商環(huán)節(jié)，處置難度較大；閑置土地的認定標準、處置主體等缺乏處置程序性規(guī)定，需要進一步明晰；因政府原因導致的閑置土地占了較大比例，需要妥善處置盤活利用等。
2008年，國務院出臺了《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》，對嚴格閑置土地處置提出了明確要求；2011年，胡錦濤總書記在中共中央政治局第31次集體學習時強調，要切實推行最嚴格的節(jié)約用地制度。根據(jù)中央精神，國土資源部對5號令進行了全面修訂和完善，再次以部令發(fā)布實施。
記者：從指導原則來說，這次修訂有哪些特點？
王守智：主要堅持三項基本原則：一是堅持依法從嚴和權益保障原則。強調對閑置土地財產權處置的相關政策設計，要有明確的法律依據(jù)，處置主體、程序、方式必須與5號令頒布以來相關法律法規(guī)及政策的最新要求相銜接，并在處置過程中充分體現(xiàn)土地權利人的利益訴求和權益保障。二是堅持以用為先和懲防并重原則。在符合制度規(guī)定的前提下，制定靈活的處置政策，建立積極的預防機制和相應的懲戒措施，促進已有閑置土地的盤活利用，盡量避免產生新的閑置土地。三是堅持適用可行和操作具體原則。突出發(fā)揮協(xié)商處置和依法處理的作用，進一步明確處置程序。
記者：從管理上來說，閑置土地應重在預防和監(jiān)管，盡量避免新的閑置土地產生。
王守智：不錯。閑置土地處置重在預防，這次修訂進一步健全完善了相關制度。
《辦法》明確要求土地出讓必須是“凈地”，禁止“毛地”出讓，這就避免了因拆遷等原因造成的土地閑置。規(guī)定市、縣政府供應的土地應當是土地權利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經濟糾紛，地塊位置、使用性質、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動工開發(fā)必需的基本條件。
《辦法》明確了出讓合同和劃撥決定書應當約定開工、竣工時間和違約責任，強化違約責任對土地使用者和政府雙方的約束，促進土地及時開發(fā)利用；明確了國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書應當就項目動工開發(fā)、竣工時間和違約責任等作出明確約定、規(guī)定；約定、規(guī)定動工開發(fā)時間應當綜合考慮辦理動工開發(fā)所需相關手續(xù)的時限規(guī)定和實際情況，為動工開發(fā)預留合理時間；因特殊情況，未約定、規(guī)定動工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實際交付土地之日起一年為動工開發(fā)日期等。
《辦法》強化了上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門的監(jiān)管措施。規(guī)定省級以上國土資源主管部門對閑置土地情況嚴重的地區(qū)，可在土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設用地審批、土地供應等方面采取限制新增加建設用地等措施。
記者：關于“什么是閑置土地”，過去業(yè)界曾有爭議，這次《辦法》如何認定？
王守智：閑置土地的認定標準更加清晰，操作性更強。
過去，5號令在執(zhí)行過程中，由于沒有“動工”狀態(tài)的具體標準，管理者經常遇到用地者以“圍墻”為動工標志的現(xiàn)象，不利于閑置土地的認定和處置。另外，開發(fā)建設面積占應動工開發(fā)建設總面積1/3或已投資額不足25%的計算標準也不清晰，閑置認定的難度很大。
這次修訂，專門在附則中作出名詞解釋，其中，“動工開發(fā)”定義為依法取得施工許可證后，區(qū)分需挖深基坑的項目、使用樁基的項目和其他項目，分別確定標準；“已投資額、總投資額”均不含土地價款和相關稅費。
記者：《辦法》特別強調閑置土地處置的一些程序，比如調查認定、組織聽證等。這些規(guī)定有哪些作用？
王守智：程序更加完善，有利于保障土地使用權人的合法權益。
原來的5號令，規(guī)定的程序相對簡略。這次修訂作了補充完善：一是增加了閑置土地認定的環(huán)節(jié)和方式，要求在確定土地閑置的事實、依據(jù)以及閑置原因的基礎上作出認定結論；二是完善了征繳土地閑置費和無償收回土地使用權的程序，明確了收費和收回的批準權限在政府，國土資源主管部門具體執(zhí)行，并細化了具體的啟動和操作程序；三是明確了土地使用者申請聽證和復議、訴訟的權利。
記者：以往因政府原因造成土地閑置的情況比較多，這次修訂有哪些具體規(guī)定？
王守智：主要是區(qū)分閑置土地處置方式，強化政府原因導致土地閑置的責任。
一是細化了因政府原因造成動工開發(fā)延遲的情形，區(qū)分政府原因和企業(yè)原因，特別是明確了政府不按期交地、修改規(guī)劃、政策調整、處置信訪事件、軍事管制、文物保護等因政府原因導致的土地閑置，對此采取協(xié)商方式處置。二是強調政府與土地使用權人在民事合同關系中的平等地位，規(guī)定對因政府原因造成閑置土地，應由政府或者政府有關部門承擔違約責任，加強監(jiān)管。三是增設了國土資源主管部門在閑置土地日常監(jiān)管和調查處置中的法律責任，強化行政和刑事責任約束，確保相關監(jiān)管措施的落實。
記者：在促進閑置土地有效利用上，《辦法》明確了哪些措施？
王守智：我們采取各種政策措施，促進閑置土地有效利用。比如，《辦法》對因政府原因導致的閑置土地的處置上，在依法依規(guī)的前提下，采取更加靈活和更加符合實際的措施，包括明確延長動工開發(fā)期限、調整土地用途和規(guī)劃條件、安排臨時使用、協(xié)議有償收回、置換土地等多種處置方式，強化了對土地權利人的保護，增強了該類情況處置措施的可行性，促進土地的節(jié)約集約利用。
另外，為促進閑置土地的有效利用，還采取了一些新的政策措施。一是明確了土地使用權人開發(fā)進度報告制度，要求其及時向監(jiān)管部門報告項目動工開發(fā)、開發(fā)進度、竣工等情況；二是在用地申請和閑置土地登記等方面加強對閑置土地的控制，增強對土地使用權人違規(guī)閑置土地的威懾力；三是在融資等方面加強與相關監(jiān)管部門的聯(lián)動，促進土地使用權盤活利用閑置土地；四是建立閑置土地處置備案制度，要求地方處置閑置土地必須備案，促進地方顯化和利用存量閑置土地。
3 ? 閑置土地處置辦法（國土資源部令第5號）
《閑置土地處置辦法》，已經1999年4月26日國土資源部第6次部長辦公會議通過，現(xiàn)予發(fā)布，自發(fā)布之日起施行。
部長 ?周永康
一九九九年四月二十八日
第一條 ?為依法處理和充分利用閑置土地，切實保護耕地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》及有關法律、行政法規(guī)，制定本辦法。
第二條 ?本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設的建設用地。
具有下列情形之一的，也可以認定為閑置土地：
（一）國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規(guī)定動工開發(fā)建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發(fā)之日起滿1年未動工開發(fā)建設的；
（二）已動工開發(fā)建設但開發(fā)建設的面積占應動工開發(fā)建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經批準中止開發(fā)建設連續(xù)滿1年的；
?。ㄈ┓?、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。
第三條 ?市、縣人民政府土地行政主管部門對其認定的閑置土地，應當通知土地使用者，擬訂該宗閑置土地處置方案，閑置土地上依法設立抵押權的，還應通知抵押權人參與處置方案的擬訂工作。處置方案經原批準用地的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。
處置方案可以選擇下列方式：
（一）延長開發(fā)建設時間，但最長不得超過1年；
?。ǘ└淖兺恋赜猛荆k理有關手續(xù)后繼續(xù)開發(fā)建設；
?。ㄈ┌才排R時使用，待原項目開發(fā)建設條件具備后，重新批準開發(fā)，土地增值的，由政府收取增值地價；
（四）政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現(xiàn)有建設用地進行開發(fā)建設；
?。ㄎ澹┱扇≌袠恕⑴馁u等方式確定新的土地使用者，對原建設項目繼續(xù)開發(fā)建設，并對原土地使用者給予補償；
?。┩恋厥褂谜吲c政府簽訂土地使用權交還協(xié)議等文書，將土地使用權交還給政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應當依照土地使用權交還協(xié)議等文書的約定供應與其交還土地等價的土地。
對因政府、政府有關部門行為造成的閑置土地，土地使用者支付部分土地有償使用費或者征地費的，除選擇前款規(guī)定的方式以外，可以按照實際交款額占應交款額的比例折算，確定相應土地給原土地使用者使用，其余部分由政府收回。
第四條 ?已經辦理審批手續(xù)的非農業(yè)建設占用耕地，1年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)2年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回土地使用者的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。
在城市規(guī)劃區(qū)范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿2年未動工開發(fā)時，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。
第五條 ?依照本辦法第四條規(guī)定收回國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府批準后予以公告，下達《收回國有土地使用權決定書》，終止土地有償使用合同或者撤銷建設用地批準書，注銷土地登記和土地證書。
第六條 ?市、縣人民政府土地行政主管部門應當根據(jù)本行政區(qū)域內閑置土地的狀況，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃及各項建設對土地的需求，優(yōu)先使用閑置土地。
建設用地能使用閑置土地的，必須使用閑置土地，不得批準占用農用地。對閑置土地利用未達到規(guī)定標準的地區(qū)，應當核減其下一年度農用地轉用計劃指標。
第七條 ?市、縣人民政府土地行政主管部門對依法收回的閑置土地，應當重新明確用途、設定使用條件、確定供地方式，并向社會公告。
收回的國有閑置土地，應當采取以下方式利用：
（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地區(qū)內，應當按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃確定的用途安排建設項目或者其他臨時用途；近期無法安排建設項目，耕種條件未被破壞的，可以組織耕種，不適宜耕種的，可采取綠地等方式作為政府土地儲備。
?。ǘ┮?guī)劃用途為農用地，耕種條件未被破壞的，應當恢復耕種；不適宜耕種的，應當改為其他農用地。
第八條 ?收回的集體所有的閑置土地，應當采取以下方式利用：
?。ㄒ唬┰谕恋乩每傮w規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設用地區(qū)內，應當用于本集體經濟組織的其他建設項目；本集體經濟組織近期無法安排建設項目的，可以由縣級人民政府土地行政主管部門擬訂置換方案，報上一級土地行政主管部門批準后，依法安排其他建設項目，并對原集體經濟組織給予補償。
?。ǘ┮?guī)劃用途為農用地，耕種條件未被破壞的，應當恢復耕種；不適宜耕種的，應當改為其他農用地。
第九條 ?市、縣人民政府土地行政主管部門應當在地籍調查和土地變更登記的基礎上，查清閑置土地位置、面積等情況，建立閑置土地宗地檔案，繪制閑置土地分布現(xiàn)狀圖，監(jiān)督跟蹤其利用情況。
第十條 ?閑置土地依法處置后土地權屬和土地用途發(fā)生變化的，應當依照有關規(guī)定辦理土地變更登記，重新核發(fā)土地證書。
第十一條 ?本辦法自發(fā)布之日起施行。
4 ? 珠海市閑置土地處置辦法
第一章 總則
第一條 為有效處置和充分利用閑置土地，規(guī)范土地市場行為，促進節(jié)約集約用地，根據(jù)相關法律、法規(guī)的規(guī)定，結合本市實際，制定本辦法。
第二條 本市行政區(qū)域內閑置土地的認定和處置，適用本辦法。
軍事用地、本市黨政機關、財政全額撥款的事業(yè)單位行政辦公用地、集體經濟組織留用地和以無償劃撥方式供應的非營利性文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市政基礎設施、政府儲備的用地，不納入閑置土地的認定和處置范圍。
第三條 ?閑置土地處置應當符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，遵循依法依規(guī)、促進利用、保障權益、信息公開的原則。
第四條 ?國土資源行政主管部門（以下稱國土部門）負責閑置土地的認定和處置工作。
發(fā)展和改革、規(guī)劃建設等行政主管部門和房地產登記管理機構依照各自職責，協(xié)同做好閑置土地認定和處置的相關工作。
區(qū)人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）及其相關部門、鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、工業(yè)園區(qū)管委會、村（居）委會，依照各自職責協(xié)助做好本區(qū)域范圍內閑置土地的認定和處置工作。
第五條 ?土地閑置費納入?yún)^(qū)人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）財政收入。區(qū)人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）應當設立閑置土地管理專項資金，專項用于國土部門對閑置土地的認定和處置工作，并接受審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督檢查。
各級政府每年根據(jù)實際工作需要，從財政預算中安排閑置土地管理工作經費，專項用于閑置土地管理基礎信息化建設以及認定調查、取證、測量、評估等閑置土地認定、處置工作。
第二章 閑置土地的認定
第六條 本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用（劃撥）合同、劃撥決定書或者建設用地批準書（建設用地許可證）約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的國有建設用地。
具有下列情形之一的，也應當認定為閑置土地：
?。ㄒ唬﹪薪ㄔO用地使用權有償使用（劃撥）合同、劃撥決定書或者建設用地批準書（建設用地許可證）未約定、規(guī)定動工開發(fā)日期的，自國有建設用地使用權有償使用（劃撥）合同生效、劃撥決定書或者建設用地批準書（建設用地許可證）頒發(fā)之日起滿2年未動工開發(fā)的建設用地。簽訂或者辦理了國有建設用地使用權有償使用（劃撥）合同、劃撥決定書的，依照國有建設用地使用權有償使用（劃撥）合同、劃撥決定書進行認定，否則以建設用地批準書（建設用地許可證）進行認定；
?。ǘ┪春炗喕蛘咿k理國有建設用地使用權有償使用（劃撥）合同、劃撥決定書或者建設用地批準書（建設用地許可證）的，自國有土地使用權證頒發(fā)之日起滿2年未動工開發(fā)的建設用地；
?。ㄈ┮褎庸ら_發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足三分之一或者已投入資金占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設滿1年的國有建設用地；
?。ㄋ模┩ㄟ^轉讓方式（含法院裁判過戶的情形）取得國有建設用地使用權后，國有建設用地使用權人未與國土部門重新約定土地動工開發(fā)日期，自國有土地使用權證頒發(fā)之日起滿2年未動工開發(fā)的建設用地；
?。ㄎ澹┓?、法規(guī)規(guī)定的其他情形。
投入資金的認定，由國土部門依據(jù)國有建設用地使用權人委托的有資質的房地產評估機構出具的《在建工程評估報告》或者區(qū)人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）、市級以上經批準成立的工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、經濟功能區(qū)出具的書面證明認定。投入資金不包括國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費。
第七條 ?認定和處置閑置土地以宗地為單位。
國有建設用地使用權有償使用（劃撥）合同、劃撥決定書、建設用地批準書（建設用地許可證）、國有土地使用權證中的宗地劃分不一致的，以國有建設用地使用權有償使用（劃撥）合同、劃撥決定書中的宗地劃分為準。
第八條 ?國土部門發(fā)現(xiàn)有涉嫌構成本辦法第六條規(guī)定的閑置土地的，應當在30日內開展調查核實，向國有建設用地使用權人發(fā)出《閑置土地調查通知書》。
國有建設用地使用權人應當在接到《閑置土地調查通知書》之日起30日內，按照要求提供土地開發(fā)利用情況、閑置原因以及相關說明等材料。
第九條 ?《閑置土地調查通知書》應當包括下列內容：
（一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；
?。ǘ┥嫦娱e置土地的基本情況；
?。ㄈ┥嫦娱e置土地的事實和依據(jù)；
?。ㄋ模┱{查的主要內容及提交材料的期限；
?。ㄎ澹﹪薪ㄔO用地使用權人的權利和義務；
?。┢渌枰{查的事項。
第十條 國土部門開展閑置土地調查、認定工作時，可以采取下列措施：
?。ㄒ唬┰儐枃薪ㄔO用地使用權人及其他相關人員；
（二）現(xiàn)場勘測、拍照、攝像；
（三）查閱、復制被調查宗地的有關用地審批文件、土地權利文件和資料；
?。ㄋ模┮蟊徽{查的國有建設用地使用權人就有關情況作出說明，并提供相關材料；
（五）向土地所在地區(qū)人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）、鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、工業(yè)園區(qū)管委會、村（居）委會、發(fā)展和改革、規(guī)劃建設等行政主管部門和房地產登記管理機構調查土地的有關情況；
?。┢渌戏ǚ绞?。
第十一條 有下列情形之一，屬于區(qū)以上人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）及國土、規(guī)劃建設、發(fā)展和改革、環(huán)保、文物保護、軍事等部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，國有建設用地使用權人應當在接到《閑置土地調查通知書》之日起30日內，向國土部門提供土地閑置原因說明材料：
（一）因未按照國有建設用地使用權有償使用（劃撥）合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發(fā)條件的；
?。ǘ┮蛘恋卮嬖跈嗬磺?，致使國有建設用地使用權人無法動工開發(fā)的；
（三）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用（劃撥）合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設條件開發(fā)的；
?。ㄋ模┮驀页雠_相關政策，需要對約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設條件進行修改的；
?。ㄎ澹┮蛱幹猛恋厣舷嚓P群眾信訪事項等確實無法動工開發(fā)的；
?。┮騾^(qū)以上人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）及國土、規(guī)劃建設、發(fā)展和改革、環(huán)保、文物保護、軍事等部門提出停止動工致使國有建設用地使用權人動工開發(fā)延遲的，但因國有建設用地使用權人違法行為導致的除外；
?。ㄆ撸┮蜍娛鹿苤?、文物保護等無法動工開發(fā)的；
?。ò耍┱?、政府有關部門的其他行為。
有前款所列情形之一的，國土部門可以向區(qū)以上人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）及規(guī)劃建設、發(fā)展和改革、環(huán)保、文物保護、軍事等部門發(fā)出協(xié)助調查函，區(qū)以上人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）及規(guī)劃建設、發(fā)展和改革、環(huán)保、文物保護、軍事等部門應當及時提供書面證明材料，明確其行為是否造成國有建設用地使用權人動工開發(fā)延遲以及行為作出的具體時間，配合國土部門對土地進行閑置認定。區(qū)以上人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）及規(guī)劃建設、發(fā)展和改革、文物保護、軍事等部門應當對其提供的證明材料的真實性負責。
第十二條 因自然災害等不可抗力、司法查封造成動工開發(fā)延遲的，依照本辦法第十一條規(guī)定辦理。
第十三條 經調查核實，符合本辦法第六條規(guī)定條件，構成閑置土地的，國土部門應當向國有建設用地使用權人下達《閑置土地認定書》。
第十四條《閑置土地認定書》應當載明以下事項：
?。ㄒ唬﹪薪ㄔO用地使用權人的姓名或者名稱、地址；
?。ǘ┩恋氐淖?、批準用途、土地使用權性質、國有建設用地使用權有償使用（劃撥）合同號或者劃撥決定書編號、建設用地批準書（建設用地許可證）文號、國有土地使用權證號等；
?。ㄈ┱J定土地閑置的事實和依據(jù)；
?。ㄋ模╅e置原因及認定結論；
?。ㄎ澹┱J定閑置土地的機關及認定日期；
?。┢渌枰d明的事項。
第十五條 因本辦法第十一條、第十二條規(guī)定情形造成土地閑置的，國土部門應當向國有建設用地使用權人下達《閑置土地認定書》，在《閑置土地認定書》中明確具體的閑置原因，但不采取征收土地閑置費和無償收回國有建設用地使用權的方式處置。
第十六條 《閑置土地認定書》下達后，國土部門應當通過門戶網(wǎng)站等形式向社會公開閑置土地的位置、國有建設用地使用權人名稱、閑置時間等信息；屬于政府或者政府有關部門的行為導致土地閑置的，應當同時公開閑置原因，并書面告知有關政府或者政府部門。
閑置土地在沒有處置完畢前，相關信息應當長期公開。閑置土地處置完畢后，應當及時撤銷相關信息。
第三章 閑置土地的處置
第十七條 ?因本辦法第十一條、第十二條規(guī)定情形造成土地閑置的，國有建設用地使用權人應當在收到《閑置土地認定書》之日起10個工作日內，向國土部門提出閑置土地處置申請，申請中應提出閑置土地處置初步方案。
第十八條 國土部門應當在收到國有建設用地使用權人的閑置土地處置申請之日起30個工作日內，與國有建設用地使用權人協(xié)商確定閑置土地的具體處置方案，閑置土地依法設有抵押權或者被司法機關采取查封等限制土地權利措施的，還應當通知抵押權人參與擬訂處置方案并征求司法機關意見。
閑置土地具體處置方案涉及規(guī)劃建設等行政主管部門職能的，應當同時征求相關行政主管部門的意見。
達成閑置土地具體處置方案的，由國土部門報經區(qū)以上人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）批準后，會同有關部門組織實施。其中按照本辦法第十九條第一款第二項、第五項方式處置的，應當報經市人民政府批準。
第十九條 閑置土地處置方案可以選擇下列方式，并且應當符合國有建設用地使用權有償使用（劃撥）合同的有關約定：
（一）延長動工開發(fā)期限。簽訂補充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責任。從補充協(xié)議約定的動工開發(fā)日期起，延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年；
?。ǘ┱{整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；
?。ㄈ┯烧才排R時使用。待原項目具備開發(fā)建設條件，國有建設用地使用權人重新開發(fā)建設。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；
?。ㄋ模﹨f(xié)議有償收回國有建設用地使用權；
（五）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發(fā)建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；
?。﹪敛块T還可以根據(jù)實際情況規(guī)定其他處置方式。
除前款第四項規(guī)定外，動工開發(fā)時間按照新約定、規(guī)定的時間重新起算。前款第二項處置方式只適用于因政府調整城鄉(xiāng)規(guī)劃，造成土地閑置的情形。
第二十條 符合本辦法第六條第二款第三項規(guī)定情形的閑置土地，依照本辦法第十七條、第十八條、第十九條的規(guī)定處置。
第二十一條 對因本辦法第十一條、第十二條規(guī)定情形造成的閑置土地，有以下情形之一的，國土部門可以參照本辦法第十九條的處置方式，擬訂閑置土地具體處置方案，報經區(qū)以上人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）批準后，會同有關部門組織實施。
?。ㄒ唬﹪薪ㄔO用地使用權人未按照本辦法第十七條規(guī)定的期限提交閑置土地處置初步方案；
?。ǘ﹪薪ㄔO用地使用權人在提交閑置土地處置初步方案之日起30個工作日內，與國土部門無法達成閑置土地具體處置方案；
?。ㄈ﹪薪ㄔO用地使用權人不執(zhí)行達成的閑置土地具體處置方案。
第二十二條 ?除本辦法第六條第二款第三項、第十一條、第十二條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：
?。ㄒ唬┩恋亻e置未滿1年的，由國土部門報經區(qū)以上人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）批準后，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照本辦法第三十一條規(guī)定的標準征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產成本；
?。ǘ┩恋亻e置滿1年的，由國土部門報經市人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。
第二十三條 按照本辦法第二十二條第一項處理的閑置土地，有以下情形之一的，應當按照本辦法第二十二條第二項處置：
?。ㄒ唬﹪薪ㄔO用地使用權人在《征繳土地閑置費決定書》送達之日起1年內未動工開發(fā)的；
?。ǘ﹪薪ㄔO用地使用權人在《征繳土地閑置費決定書》送達后雖已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足三分之一或者已投入資金占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設滿1年的。
第二十四條 符合本辦法第六條第二款第三項規(guī)定情形的閑置土地，有以下情形之一的，應當按照本辦法第二十二條處置：
?。ㄒ唬﹪薪ㄔO用地使用權人未按照本辦法第十七條規(guī)定的期限提交閑置土地處置初步方案；
?。ǘ﹪薪ㄔO用地使用權人在提交閑置土地處置初步方案之日起30個工作日內，與國土部門無法達成閑置土地具體處置方案；
?。ㄈ﹪薪ㄔO用地使用權人不執(zhí)行達成的閑置土地具體處置方案。
第二十五條 國土部門作出征繳土地閑置費、收回國有建設用地使用權決定前，應當書面告知國有建設用地使用權人作出決定的事實、依據(jù)，以及享有陳述申辯和要求聽證的權利。
國有建設用地使用權人要求舉行聽證的，應當按照《國土資源聽證規(guī)定》的規(guī)定依法組織聽證。
第二十六條《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》應當載明以下事項：
（一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；
?。ǘ┻`法事實和證據(jù)；
?。ㄈ┳鞒鰶Q定的具體依據(jù)；
?。ㄋ模Q定的履行方式和期限；
（五）申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；
?。┳鞒鰶Q定的行政機關名稱和作出決定的日期；
?。ㄆ撸┢渌枰d明的事項。
第二十七條 依法收回閑置土地的，國土部門應當通知規(guī)劃建設行政主管部門和房地產登記管理機構依法注銷建設用地規(guī)劃許可文件和國有土地使用權證。
第二十八條 依法收回的閑置土地，應當納入政府土地儲備。
第四章 土地閑置費的征收
第二十九條 國有建設用地使用權人應當自《征繳土地閑置費決定書》送達之日起30日內，按照規(guī)定繳納土地閑置費；逾期不繳納的，國土部門可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。
第三十條 ?征收土地閑置費的，國土部門應當一次性征收1年的土地閑置費，土地閑置費按照本辦法第三十一條規(guī)定的標準，從閑置之日起計征。
第三十一條 ?土地閑置費每年按照國有建設用地使用權人實際應繳土地價款總額的20%計征。國有建設用地使用權有償使用（劃撥）合同對土地閑置費征收標準有約定的，按照合同約定標準計征。
前款所稱的實際應繳土地價款總額不明確的，工業(yè)用地的實際應繳土地價款總額=現(xiàn)行地價管理規(guī)定標準×土地面積，其他用地的實際應繳土地價款總額=現(xiàn)行地價管理規(guī)定標準×土地面積×容積率。容積率小于1.0的按1.0計收。
第三十二條 閑置土地轉讓時，義務人應當先繳納土地閑置費后方可辦理轉讓登記手續(xù)。司法機關強制執(zhí)行的，應當從國有建設用地使用權處置價款中優(yōu)先支付土地閑置費。
第五章 監(jiān)管
第三十三條 ?國有建設用地使用權人應當在項目開發(fā)建設期間，及時向國土部門報告項目動工開發(fā)、開發(fā)進度、竣工等情況。
國有建設用地使用權人應當在施工現(xiàn)場設立建設項目公示牌，公布建設用地使用權人、建設單位、項目動工開發(fā)、竣工時間和土地開發(fā)利用標準等。
第三十四條 ?國土部門應當建立閑置土地檢查、建檔和統(tǒng)計臺帳制度，對閑置土地的認定情況進行公示，并對閑置土地處置利用情況進行檢查和跟蹤監(jiān)督。
任何單位和個人可以對閑置土地進行舉報和反映情況。
第三十五條 除本辦法第十一條、第十二條規(guī)定情形外，在閑置土地處置完畢之前，房地產登記管理機構不得辦理認定為閑置土地的轉讓、出租、抵押和變更登記。
第六章 附則
第三十六條 本辦法第六條所稱動工開發(fā)，是指依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎樁；其他項目，地基施工完成三分之一。動工開發(fā)由區(qū)以上人民政府（橫琴新區(qū)、經濟功能區(qū)管委會）規(guī)劃建設行政主管部門認定。
總投資額，是指國有建設用地使用權人直接投入用于土地開發(fā)的資金總額，不包括國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費。
中止開發(fā)建設滿 1 年的情形，由國土部門根據(jù)規(guī)劃建設行政主管部門提供的相關證明材料進行認定。
第三十七條 本辦法自2012年11月1日起施行。
2006年7月1日起施行的《珠海市國有土地閑置費征收實施辦法》（珠府[2006]60號）同時廢止。
5 ? 《閑置土地處置辦法》問題解釋
新修訂的《閑置土地處置辦法》（國土資源部第53號令）與原來的5號令相比，在閑置土地的界定、閑置土地的處置程序、閑置土地的預防和監(jiān)管等方面都作出了許多新規(guī)定。新《閑置土地處置辦法》7月1日實施以來，本報及時進行了詳細解讀，但近期接到許多來電咨詢該辦法實施中的一些具體問題。為此，本報記者采訪了國土資源部政策法規(guī)司副司長魏莉華，請她針對一些地方在實施該辦法中遇到的突出問題，從立法的角度進行答疑釋惑，以指導基層實踐工作。
5.1 ? “閑置土地”是指政府已經供出去的國有建設用地
問：《閑置土地處置辦法》對閑置土地的界定與原來的5號令有明顯區(qū)別，在執(zhí)行中如何正確界定閑置土地？
答：根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二條的規(guī)定，閑置土地包括兩種情形：一是國有建設用地使用權人超過有償使用合同或者劃撥決定書約定的動工期限滿一年未動工開發(fā)的國有建設用地；二是已動工開發(fā)但投資額不足總投資額的25%或者已動工面積不足應動工面積1/3，中止建設滿一年的，可以認定為閑置土地。這兩種閑置土地在處置方式上有明顯的不同。對于第一種情形的閑置土地，除了因不可抗力或者政府及政府有關部門的原因導致的以外，滿一年的要繳土地閑置費，滿兩年的要無償收回。而對于第二種情形的閑置土地，主要是與土地使用權人協(xié)商，依照《閑置土地處置辦法》第八條的規(guī)定，采取延長動工開發(fā)期限、調整土地用途規(guī)劃條件、由政府安排臨時使用、協(xié)議有償收回、置換土地等方式處置，促進國有建設用地有效利用。特別需要說明的是，《閑置土地處置辦法》規(guī)定的“閑置土地”，主要是指政府已經供出去的國有建設用地，不包括在政府儲備中心尚未供出去的國有建設用地。
5.2 ? 政府原因導致閑置的由國土資源主管部門核實認定
問：《閑置土地處置辦法》第八條對因政府及政府有關部門的原因導致閑置土地的情形進行了界定，實踐中這種認定的責任人是國有建設用地使用權人還是國土資源主管部門？
答：根據(jù)《閑置土地處置辦法》第八條的規(guī)定，認定的責任人是市、縣國土資源主管部門。市、縣國土資源主管部門對其調查發(fā)現(xiàn)的閑置土地，應當在法定期限內向國有建設用地使用權人下達《閑置土地認定通知書》。國有建設用地使用權人在收到《閑置土地認定通知書》后，認為其閑置土地屬于政府及政府有關部門的原因導致的，可以向市、縣國土資源主管部門提供說明材料，由市、縣國土資源主管部門進行調查核實和認定。
5.3 ? 閑置費按土地總價款的20%征收
問：《閑置土地處置辦法》第十四條明確，土地閑置費要按照土地出讓或者劃撥價款的20%征收。請問這里的土地出讓價款與土地出讓金是否相同？
答：《閑置土地處置辦法》第十四條規(guī)定的“土地出讓或者劃撥價款”，是指出讓或者劃撥土地的總價款。土地出讓價款是指國有建設用地使用權出讓合同確定的由國有建設用地使用權人向政府支付的全部土地價款，不同于土地出讓金。土地出讓金是出讓土地時政府所取得的土地純收益，土地出讓金一般只占土地出讓價款的25%。土地閑置費標準不是《閑置土地處置辦法》新確立的，而是按照2008年國發(fā)3號文件《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》確定的，旨在大幅度提高土地閑置費的標準，用經濟手段促進國有建設用地使用權人加快開發(fā)利用土地。此外，《閑置土地處置辦法》確定的土地閑置費的征收標準是20%，而過去各地的征收比例基本都在20%以下，一般是10%～15%。今年7月1日以后，各地都必須按照《閑置土地處置辦法》規(guī)定的20%的標準來征收土地閑置費。
5.4 ? 因閑置而被收回時不退回土地取得成本
問：《閑置土地處置辦法》第十四條第二款規(guī)定，未動工開發(fā)滿兩年的，無償收回國有建設用地使用權。地方在執(zhí)行中對這一條的理解有兩種不同的觀點，一種認為收回國有建設用地使用權時應當退回取得成本，另一種觀點認為不應當退回成本。請問哪種觀點是正確的？
答：對超過約定的動工期限滿兩年未動工的，無償收回國有建設用地使用權，是《土地管理法》第三十七條和《城市房地產管理法》第二十六條確立的法律制度，這種收回決定屬于行政處罰，具有財產罰的性質，國土資源行政主管部門在依法無償收回國有建設用地使用權時，當然不應當退回國有建設用地使用權人的取得成本。需要說明的是，如果被收回的國有建設用地設有抵押權的，作出收回決定的國土資源主管部門應當將其作出的《收回國有建設用地使用權決定書》抄送相關的抵押權人，以提醒抵押權人保護其合法權益。如果被認定的閑置土地已被人民法院查封的，國土資源主管部門不得作出收回國有建設使用權的決定。
5.5 ? 違反合同約定未動工的將同時收取違約金和閑置費
問：在簽訂國有建設用地使用權出讓合同時，合同條款中對違反合同約定動工開發(fā)的，一般都有收取違約金的規(guī)定。而根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十四條第二款的規(guī)定，超過約定的動工期限滿一年未動工的，要向國有建設用地使用權人征繳土地閑置費。請問如果違反合同約定超過一年未動工開發(fā)的，對國有建設用地使用權人是否同時收取違約金和土地閑置費？
答：應當同時收取違約金和土地閑置費。因為違約金和土地閑置費的性質不同。所謂違約金，是指法律規(guī)定或當事人在合同中約定，一方當事人違約時應支付給對方的一定數(shù)額的貨幣或代表一定價值的財物。違約金由法律規(guī)定或當事人事先約定，指明了當事人違約的不利后果，具有警示和督促當事人信守承諾的作用，對于保障合同的履行具有十分重要的意義，其實質是一種民事法律責任方式。而土地閑置費則是國有建設用地使用權人違反法定義務所應當承擔的一種法律后果，其實質是一種行政法律責任方式，兩者不可替代，應當同時收取。
5.6 ? 今年7月1日以后認定的閑置土地按新辦法處置
問：《閑置土地處置辦法》自今年7月1日起開始實施。在新的辦法實施之前產生的閑置土地，按照什么政策進行處置？
答：這個問題涉及法律的溯及力問題。法律的溯及力是新法實施后一個非常普遍的問題，是指法律生效以后能否適用于生效以前的行為。如果適用，就表明法律具有溯及力；如果不適用，就表明法律不具有溯及力。在現(xiàn)代社會，“法不溯及既往”是基本的法治原則。按照“法不溯及既往”的基本原則，對于在新的《閑置土地處置辦法》實施前已經進入處置程序的閑置土地，可以繼續(xù)按照原來5號令的規(guī)定處置。對于在本辦法實施后認定的閑置土地，應當依照本辦法的規(guī)定進行處置。特別需要說明的是，《閑置土地處置辦法》不具有溯及力，并不意味著要以2012年7月1日作為起算閑置土地的時間點。閑置土地的認定，要按照《閑置土地處置辦法》第二條的規(guī)定，主要以出讓合同約定的動工日期為標準來計算和認定。
5.7 ? 認定閑置的先責令限期動工開發(fā)
問：對超過約定的動工期限滿兩年的閑置土地，要無償收回土地，這對于建設用地使用權人來說無疑是非常嚴厲的處罰措施。如果說國土資源主管部門在調查認定時，發(fā)現(xiàn)土地已閑置兩年以上，在依法作出無償收回國有建設用地使用權決定以前，是否允許國有建設用地使用權人在一定的期限內采取措施自我糾正？
答：在《閑置土地處置辦法》起草過程中，我們把握的一個基本原則就是促進利用。也就是說在閑置土地處置過程中，收繳土地閑置費和無償收回土地都不是目的，閑置土地處置的最終目標是促進閑置土地的消化和合理利用。因此，國土資源主管部門對于其調查認定的閑置土地，在下達《收回國有建設用地使用權決定書》前，應當首先責令其限期動工開發(fā)；逾期不動工開發(fā)的，無償收回土地。這也符合《行政處罰法》第二十三條關于“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為”的有關規(guī)定。
