1 ? 土地分類體系說明

　　我國在1984年發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中制定了《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》，在1989年9月發(fā)布的《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》中制定了《城鎮(zhèn)土地分類及含義》，這兩個(gè)土地分類自發(fā)布實(shí)施以來，基本上滿足了土地管理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，具有較強(qiáng)的科學(xué)性和實(shí)用性。但是，隨著新的《土地管理法》的頒布實(shí)施，需要依照法律的規(guī)定，進(jìn)一步明確農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的范圍及與土地分類的銜接。同時(shí)，根據(jù)近年來市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地使用制度的改革，尤其是土地有償使用出及第三產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展，也要求對(duì)原有城市土地分類進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。并且，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，科學(xué)實(shí)施全國土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理已提到議事日程，實(shí)施統(tǒng)一管理的基本條件亦已基本具備，普遍要求在原有兩個(gè)土地分類和調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一分類，匯總出全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地?cái)?shù)據(jù)成果和其他調(diào)查成果，以利于全國城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理和調(diào)查成果的擴(kuò)大應(yīng)用。根據(jù)上述要求，在研究、分析兩個(gè)現(xiàn)行土地分類基礎(chǔ)上，修改、歸并成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的全國土地分類體系。

　　一。指導(dǎo)思想和基本原則

　　1.指導(dǎo)思想。

　　這次修改土地分類體系的指導(dǎo)思想是：以現(xiàn)有兩個(gè)土地分類為基礎(chǔ)，以最小的修改成本，最大限度地滿足土地管理和國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，又給今后的發(fā)展、修改留有足夠空間的情況下，研究制訂適應(yīng)全國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理需要的土地分類體系。

　　2.基本原則

　?。?）實(shí)用性和科學(xué)性相結(jié)合的原則。在盡量滿足當(dāng)前我國土地管理工作需要的情況下，維護(hù)土地分類的科學(xué)性，并盡可能的與其他部門的相關(guān)規(guī)定及國際慣例保持一致。

　　（2）連續(xù)性原則。土地分類標(biāo)準(zhǔn)既要發(fā)展、修改，又要同原有體系和調(diào)查成果相銜接，盡可能小改、不改，也為以后的發(fā)展留有余地。

　?。?）多途徑滿足土地管理需要的原則。通過修改土地分類體系最大限度滿足管理需要的同時(shí)，必須考慮通過其他渠道、方法來滿足單靠修改土地分類尚難以滿足的那部分需要，并在修改中為之創(chuàng)造條件。如城市、建制鎮(zhèn)、村莊的建設(shè)用地面積等將另行單獨(dú)列表統(tǒng)計(jì)。

　　（4）精簡、協(xié)調(diào)的原則。凡能精簡、歸并的地類盡量歸并，并使修改后的土地分類與原有土地分類相協(xié)調(diào)，既為過渡到城鄉(xiāng)工地統(tǒng)一分類創(chuàng)造條件，又盡可能減少過渡成本。

　　二。土地分類的基本框架

　　采用三級(jí)分類體系。

　　1.一級(jí)類設(shè)三個(gè)。即《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地、三大類的界定嚴(yán)格按照《土地管理法》第四條第三款的規(guī)定。

　　2.二級(jí)類設(shè)15個(gè)。原土地利用現(xiàn)狀分類8個(gè)一級(jí)類中的耕地、園地、林地、牧草地及新設(shè)的“其他農(nóng)用地”等5個(gè)地類共同構(gòu)成農(nóng)用地；原城市工地分類的商服、工礦倉儲(chǔ)、公用設(shè)施、公共建筑、住宅等5個(gè)一級(jí)類及原來兩個(gè)分類中都有的特殊用地、交通用地（除農(nóng)村道路）和從土地利用現(xiàn)狀分類的水域中分離出來的水利建設(shè)用地等共8個(gè)地類構(gòu)成了建設(shè)用地；原土地利用現(xiàn)狀分類的未利用土地（除田坎）和未進(jìn)入農(nóng)用地、建設(shè)用地的其它水域共同構(gòu)成未利用地。

　　3.三級(jí)地類設(shè)7l個(gè)。是在原來兩個(gè)土地分類的二級(jí)地類基礎(chǔ)上調(diào)整、歸并、增設(shè)而來的。

　　三、地類調(diào)整情況

　　1.原土地利用現(xiàn)狀分類中的地類調(diào)整情況

　?。?）將原水域“一分為三”，其中的溝渠改為農(nóng)田水利用地，從坑塘水面中分離出一個(gè)水產(chǎn)養(yǎng)殖水面，以適應(yīng)新修改的土地管理法的要求，相應(yīng)調(diào)整其含義，歸人“其它農(nóng)用地”；水庫水面和水工建筑用地組成“水利建設(shè)用地”；其余水域都?xì)w人未利用地的“其它土地”。

　　（2）不再保留原居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地地類，將其按城鎮(zhèn)建設(shè)用地分類的要求進(jìn)行細(xì)化。

　　2.城市土地分類的調(diào)整情況

　?。?）保留商服用地中的商業(yè)、金融、保險(xiǎn)業(yè)用地，將原來的旅游業(yè)用地改為餐飲旅館業(yè)和其他服務(wù)業(yè)用地。因旅游業(yè)用地定義不夠確切，同時(shí)隨著服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了許多新的服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，宜適當(dāng)細(xì)分為餐飲旅館業(yè)用地和其它服務(wù)業(yè)用地。

　?。?）將原土地利用現(xiàn)狀分類中獨(dú)立工礦用地中的采礦、采石、采砂、磚瓦窯與鹽田合并為采礦地，作為工礦倉儲(chǔ)用地的三級(jí)類。

　?。?）公用設(shè)施用地，原來冠以“市政”兩字，為適用村莊調(diào)查，刪去“市政”兩字，原有的綠化用地作地類名不合適，故改為瞻仰景觀休閑用地。同時(shí)把殯葬從公用墓礎(chǔ)設(shè)施中劃出和墓地合并為墓葬地，列為特殊用地的三級(jí)類。

　　3.新增設(shè)地類的情況

　?。?）將原來兩個(gè)分類體系中的交通用地合并后，增加管道運(yùn)輸用地和街巷兩個(gè)三級(jí)地類。

　　（2）在公共建筑用地內(nèi)，增加慈善用地（含孤兒院。養(yǎng)老院和福利院等）。

　?。?）考慮到目前村莊內(nèi)部有部分空閑舊宅基地及其它空閑地等難以歸類，因此，在住宅用地內(nèi)增設(shè)空閑宅基地，作為三級(jí)地類。

　　4.在其它農(nóng)用地中新增畜禽飼養(yǎng)地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、養(yǎng)殖水面、農(nóng)田水利用地、曬谷場等用地。

　　四、其它需要說明的問題

　　1.關(guān)于可調(diào)整土地

　　根據(jù)國土資發(fā)（1999）511號(hào)文精神，將生態(tài)退耕以外，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中改耕地為園、林、牧草地及其它農(nóng)用地，但耕作層末被破壞，可不作為衡量耕地減少的指標(biāo)，也不要求占補(bǔ)平衡的那部分土地，均作為可調(diào)整土地進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)。為保持土地分類體系的統(tǒng)一性、科學(xué)性和實(shí)用性，也為減少年報(bào)統(tǒng)計(jì)、匯總的難度，這些可調(diào)整土地不作為獨(dú)立地類，而是作為“其中”出現(xiàn)，如果園，其中包括可調(diào)整果園。但在時(shí)間上進(jìn)行了限制，即自上述5ll號(hào)文件發(fā)布之日起執(zhí)行該可調(diào)整地類。

　　2.關(guān)于綠化隔離帶、“綠色通道”、“綠色走廊”及自然保護(hù)區(qū)等考慮到城市綠化帶一般較寬，占地面積較大，且內(nèi)部有林地、草地、住宅等各類用地，不能簡單算做建設(shè)用地或農(nóng)用地，因此，綠化隔離帶按實(shí)際用地情況進(jìn)行分類。

　　“綠色通道”、“綠色走廊”等是近兩年出現(xiàn)的新情況。有的在鐵路、公路路邊僅從保護(hù)路基的需要栽種護(hù)路林；有的卻在路堤外植樹種草等，其寬度可達(dá)50米甚至上百米，因此調(diào)查統(tǒng)計(jì)時(shí)，凡符合工程主體設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)且已辦理用地手續(xù)的，統(tǒng)一按照交通用地調(diào)查統(tǒng)計(jì)，其它超出設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的，按實(shí)際地類進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)。

　　自然保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)及其它特定區(qū)域等一般面積較大，內(nèi)部地類多樣，既有國有土地，也有集體土地，既有農(nóng)用地，也有建設(shè)用地和未利用地，無法設(shè)一個(gè)單獨(dú)地類來概括，實(shí)際調(diào)查統(tǒng)計(jì)時(shí)，可按區(qū)域內(nèi)耕地、林地、住宅等實(shí)際地類分別調(diào)查統(tǒng)計(jì)。

　　3.關(guān)于劃分城市、建制鎮(zhèn)、村莊建設(shè)用地問題

　　為加強(qiáng)全國城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理，以利于保護(hù)耕地和控制建設(shè)用地，新制訂的《土地分類》體系打破了城鄉(xiāng)分割的界線，是完全必要的，但這樣的結(jié)果是體系中不再出現(xiàn)城市、建制鎮(zhèn)和村莊，也就不能直接統(tǒng)計(jì)、匯總出城市、建制鎮(zhèn)、村莊建設(shè)用地的相關(guān)數(shù)據(jù)，而在現(xiàn)實(shí)土地管理和國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中又往往需要這些資料。為此，在土地分類統(tǒng)計(jì)主表之外，另外設(shè)置城市、建制鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)表，從基層開始逐級(jí)上報(bào)。將按本體系調(diào)查統(tǒng)計(jì)的商服、工業(yè)（不含采礦地）、公用設(shè)施、公共建筑、住宅、特殊用地和交通用地的街巷用地等，按照行政轄區(qū)將上述國有建設(shè)用地分別劃入城市建設(shè)用地和建制鎮(zhèn)建設(shè)用地；將其余建設(shè)用地劃入村莊建設(shè)用地。這樣劃分城市、建制鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地的好處是能將居民和村民所實(shí)際使用的建設(shè)用地較好地聯(lián)系起來，增強(qiáng)了調(diào)查成果的實(shí)用價(jià)值，出基本回避了劃分城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建成區(qū)界線的難題，雖然出涉及到市區(qū)范圍的問題，但僅關(guān)系市區(qū)內(nèi)依法應(yīng)轉(zhuǎn)為國有的那部分集體土地，涉及面小，對(duì)衡量土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況，尤其對(duì)控制城鎮(zhèn)、村莊建設(shè)用地總量有著特殊意義。

　　4.關(guān)于實(shí)施過渡問題全面實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地分類的必要條件是全面完成土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和城鎮(zhèn)、村莊地籍調(diào)查。在全面完成上述調(diào)查的基礎(chǔ)上，按照《土地分類》標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合年度土地變更調(diào)查重點(diǎn)對(duì)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)和獨(dú)立工礦用地，按新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查；對(duì)水域用地進(jìn)行必要的補(bǔ)充調(diào)查、調(diào)整，將其“一分為三”，分別歸入農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地；交通用地中增設(shè)管道運(yùn)輸用地。然后，按照轄區(qū)總面積不變和不重不漏的原則，將城鄉(xiāng)工地統(tǒng)一合并、歸類，全面過渡到新的全國土地分類標(biāo)準(zhǔn)。

　　尚未全面完成城鎮(zhèn)和村莊地籍調(diào)查的，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查中圈起來的城市、建制鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)還不能打開。這些地方的土地變更調(diào)查與圈內(nèi)的城鎮(zhèn)和農(nóng)村地籍調(diào)查仍分別進(jìn)行。城鎮(zhèn)和村莊地籍調(diào)查直接執(zhí)行新的《土地分類》。土地變更調(diào)查和全國統(tǒng)計(jì)年報(bào)暫時(shí)無法全面執(zhí)行新的《土地分類》，需要有一個(gè)過渡期。在過渡期內(nèi)新修改的《土地分類》建設(shè)用地中的21-25及28等六個(gè)二級(jí)地類（含所屬全部三級(jí)地類）及“交通用地”中的266一個(gè)三級(jí)地類暫不啟用，仍使用原土地利用現(xiàn)狀分類中的“居民點(diǎn)及工礦用地”地類進(jìn)行土地變更調(diào)查和工地統(tǒng)計(jì)年報(bào)，該“居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地”地類的編號(hào)定為“20”，其下的三級(jí)地類包括：“201城市用地”，是指設(shè)市的居民點(diǎn)用地；“202建制鎮(zhèn)用地”，是指設(shè)建制鎮(zhèn)的居民點(diǎn)用地；“203農(nóng)村居民點(diǎn)”，是指鎮(zhèn)以下的居民點(diǎn)用地；“204獨(dú)立工礦用地”，是指居民點(diǎn)以外獨(dú)立的各種工礦企業(yè)、采石場、磚瓦窯、倉庫及其他企事業(yè)單位的建設(shè)用地，不包括附屬于工礦、企事業(yè)單位的農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)基地；“205鹽田”，是指出經(jīng)營業(yè)為目的，包括鹽場及附屬設(shè)施用地；“206特殊用地”，是指居民點(diǎn)以外的的國防、名勝古跡、風(fēng)景旅游、墓地、陵園等用地?！熬用顸c(diǎn)及獨(dú)立工礦用地”中包含的農(nóng)用地、水域、其它建設(shè)用地，過渡期間均可暫不變動(dòng)。

　　2 ? 土地利用現(xiàn)狀分類

　　中華人民共和國質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)于8月10日聯(lián)合發(fā)布《土地利用現(xiàn)狀分類》，標(biāo)志著我國土地資源分類第一次擁有了全國統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)。

　　《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)采用一級(jí)、二級(jí)兩個(gè)層次的分類體系，共分12個(gè)一級(jí)類、57個(gè)二級(jí)類。其中一級(jí)類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。

　　《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)確定的土地利用現(xiàn)狀分類，嚴(yán)格按照管理需要和分類學(xué)的要求，對(duì)土地利用現(xiàn)狀類型進(jìn)行歸納和劃分。一是區(qū)分“類型”和“區(qū)域”，按照類型的唯一性進(jìn)行劃分，不依“區(qū)域”確定“類型”；二是按照土地用途、經(jīng)營特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征四個(gè)主要指標(biāo)進(jìn)行分類，一級(jí)類主要按土地用途，二級(jí)類按經(jīng)營特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征進(jìn)行續(xù)分，所采用的指標(biāo)具有唯一性；三是體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化原則，按照統(tǒng)一的指標(biāo)，城鄉(xiāng)土地同時(shí)劃分，實(shí)現(xiàn)了土地分類的“全覆蓋”。這個(gè)分類系統(tǒng)既能與各部門使用的分類相銜接，又與時(shí)俱進(jìn)，滿足當(dāng)前和今后的需要，為土地管理和調(diào)控提供基本信息，具有很強(qiáng)的實(shí)用性。同時(shí)，還可根據(jù)管理和應(yīng)用需要進(jìn)行續(xù)分，開放性強(qiáng)。本分類系統(tǒng)能夠與以往的土地分類進(jìn)行有效銜接，不至于由于新分類造成土地基本信息的“斷檔”。

　　據(jù)國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，由于客觀歷史原因，多年來，我國土地資源分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，土地資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)數(shù)出多門、口徑不一、數(shù)據(jù)矛盾，對(duì)國土資源規(guī)范化管理和國家宏觀管理科學(xué)決策帶來了不利影響。土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，將避免各部門因土地利用分類不一致引起的統(tǒng)計(jì)重復(fù)、數(shù)據(jù)矛盾、難以分析應(yīng)用等問題，對(duì)科學(xué)劃分土地利用類型、掌握真實(shí)可靠的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、實(shí)施全國土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理乃至國家宏觀管理和決策具有重大意義。

　　《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)編制工作從2000年開始籌備，于2002年列入國家標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃正式啟動(dòng)。2005年報(bào)國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)審查。后經(jīng)國務(wù)院辦公廳專門召開土地分類協(xié)調(diào)會(huì)議，最終形成《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)。