摘要：
土地流轉(zhuǎn)，大勢所趨，也是農(nóng)村改革的重頭戲。2015年，我省承包地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1619.9萬畝，其中平原地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)比例達(dá)50%以上。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快的背后，折射出我省農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營的深入推進(jìn)。然而，發(fā)展與風(fēng)險并存。近年來，全國各地都出現(xiàn)了各種各樣業(yè)主“跑路”，農(nóng)民土地租金“打水漂”的情況，如何保障農(nóng)民的基本利益，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，成為一項全國性的農(nóng)業(yè)農(nóng)村課題。
在這一方面，邛崍市進(jìn)行了先行先試。去年12月，中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司與邛崍市冉義鎮(zhèn)友良種植專業(yè)合作社
土地流轉(zhuǎn)，大勢所趨，也是農(nóng)村改革的重頭戲。2015年，我省承包地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1619.9萬畝，其中平原地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)比例達(dá)50%以上。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快的背后，折射出我省農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營的深入推進(jìn)。然而，發(fā)展與風(fēng)險并存。近年來，全國各地都出現(xiàn)了各種各樣業(yè)主“跑路”，農(nóng)民土地租金“打水漂”的情況，如何保障農(nóng)民的基本利益，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，成為一項全國性的農(nóng)業(yè)農(nóng)村課題。
在這一方面，邛崍市進(jìn)行了先行先試。去年12月，中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司與邛崍市冉義鎮(zhèn)友良種植專業(yè)合作社簽訂了總面積1171.19畝的土地流轉(zhuǎn)履約保證保險保單，標(biāo)志著邛崍率先全國布局農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點。今年，邛崍更是將此項試點從冉義鎮(zhèn)推向了全市。作為一項改革創(chuàng)新，該試點落地效果如何？推進(jìn)過程中又有哪些問題亟待改進(jìn)？記者近期前往邛崍進(jìn)行了探訪。
現(xiàn)狀
業(yè)主“跑路”案例不少農(nóng)民利益嚴(yán)重受損
直到7月20日，邛崍市牟禮鎮(zhèn)小塘村的村民們還沒有收到當(dāng)?shù)?“四季村現(xiàn)代農(nóng)莊”應(yīng)付的土地流轉(zhuǎn)金，距離雙方約定的租金兌付日期已推遲了兩個多月，但無論是村民還是村支書張木清都很“淡定”。“今年，我們和業(yè)主雙方都參了保，大家也就不太擔(dān)心拿不到錢?！睆埬厩逭f。
毗鄰成新蒲快速通道的小塘村，如今的土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)到5000余畝，全村土地流轉(zhuǎn)率超過70%，“基本上，村里家家戶戶都有土地流轉(zhuǎn)出去了的?！毙√链?組村民梁學(xué)成一家10口人共有近8畝承包地，而今他們分別租給當(dāng)?shù)氐娜齻€業(yè)主。讓他們倍感踏實的是，今年他們無須再為租出去的地可能收不到錢而擔(dān)憂了。
梁學(xué)成一家曾在租地一事上遇到過“意外”。2012年，小塘村4個隊500畝土地流轉(zhuǎn)給了邛崍羊安鎮(zhèn)的一位業(yè)主用以栽植苗木。次年土地整理剛結(jié)束，新的政策下來了，成新蒲沿線只能栽種糧食作物，這位業(yè)主選擇了退出，可拖欠當(dāng)?shù)卮迕竦膸资f土地租金怎么辦？最終幸虧有牟禮鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府“兜底”才解決了這件事。
“現(xiàn)在村里的青壯年大都外出打工，留下來種地的老人和婦女也是少數(shù)，農(nóng)民普遍都會把地租出去。所以，能不能穩(wěn)定拿到租金是大家普遍關(guān)心的?！蹦捕Y鎮(zhèn)經(jīng)發(fā)辦主任李衛(wèi)平向記者細(xì)細(xì)數(shù)了下，近年來該鎮(zhèn)確實不乏業(yè)主“跑路”的案例：2012年，牟禮社區(qū)和龍凼村將1000畝土地租給一公司進(jìn)行特色蔬菜種植，結(jié)果由于經(jīng)營不善業(yè)主跑了，憤怒的村民一度采用堵路的方式來追討租金；2013年，龍鳳村3個組的500畝土地包給了一位業(yè)主種蔬菜，結(jié)果受市場行情影響，業(yè)主虧了本只掏得出一半的租金；2014年，烏木村18組90多畝土地租給蒲江一位業(yè)主種蔬菜，同樣是經(jīng)營不善，業(yè)主遲遲不兌付租金，村民找到鎮(zhèn)上進(jìn)行了多方協(xié)調(diào)，最終討回了當(dāng)年的租金，但次年村民們每畝降價200元將土地轉(zhuǎn)租給其他業(yè)主。
“接手烏木村18組那90多畝地的業(yè)主就是我們當(dāng)?shù)厝恕！痹诶钚l(wèi)平看來，正是屢屢發(fā)生的業(yè)主“跑路”事件，讓村民們對外來業(yè)主和工商資本失去了信心，很多人寧愿降價也只把土地流轉(zhuǎn)給本地人，但這樣不僅自己的收益減少了，也限制了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
而放眼整個邛崍，從2005年至2014年底，共有9宗較大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)拖欠租金事件，涉及面積約1.7萬畝?！半m然，這其中大多數(shù)要么被追討回來，要么由政府 ‘兜底’，但對村民產(chǎn)生的影響仍然不容小覷?！壁鰨埵薪y(tǒng)籌辦副主任毛忠馨說。
破題
引入市場機(jī)制降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險
邛崍地處成都三圈層，全市承包地確權(quán)頒證65.8萬畝，目前適度規(guī)模比重達(dá)57%，而預(yù)計未來5年至10年，這一比重將達(dá)80%以上。如何規(guī)范農(nóng)戶和業(yè)主的履約行為，降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險，對于穩(wěn)定當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)關(guān)系至關(guān)重要。
“我們覺得還是要引入市場機(jī)制?！泵臆敖榻B說，邛崍市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點主要發(fā)軔于當(dāng)?shù)厮阪?zhèn)鐘山社區(qū)非融資性擔(dān)保試點。
2013年，從未進(jìn)行過土地流轉(zhuǎn)的鐘山社區(qū)首次引進(jìn)了一家農(nóng)業(yè)公司種植花卉，可沒成想這家公司很快因為經(jīng)營不善“跑路”了，摔了“跟頭”的鐘山社區(qū)在總結(jié)了教訓(xùn)后，成立了旅游開發(fā)公司，與當(dāng)?shù)厝罕姾炗喠?650畝的土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán) “預(yù)流轉(zhuǎn)”協(xié)議，并對產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)項目進(jìn)行整體包裝，將項目交由成都市農(nóng)交所 “掛牌”推介，項目很快吸引了北京一家教育機(jī)構(gòu)前來投資。
項目引進(jìn)后，為規(guī)范農(nóng)戶和投資企業(yè)的履約行為，鐘山旅游開發(fā)公司引入了成都一家非融資性擔(dān)保公司為雙方的流轉(zhuǎn)行為予以擔(dān)保，并以每畝20斤黃谷的標(biāo)準(zhǔn)收取擔(dān)保費用。按照擔(dān)保協(xié)議：如果投資企業(yè)中途撤資，擔(dān)保公司將承擔(dān)農(nóng)戶下一年的土地流轉(zhuǎn)租金；如果農(nóng)戶中途退出項目，擔(dān)保公司將與投資公司共同承擔(dān)損失。
“鐘山社區(qū)的非融資性擔(dān)保試點，確實對于降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險具有不錯的效果?！泵臆敖榻B說，正是在此基礎(chǔ)上，去年邛崍市決定借用“鐘山模式”，實行土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點。冉義鎮(zhèn)由于已完成2萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，成為首個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
冉義鎮(zhèn)改革試點的主要做法就是：引入保險公司開發(fā)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險產(chǎn)品，保費按土地流轉(zhuǎn)交易額的3%收取，財政“以獎代補(bǔ)”分?jǐn)?0%的保費，另一半保費農(nóng)戶和業(yè)主承擔(dān)。“一旦業(yè)主違約，農(nóng)民的損失都將由保險公司賠付，再由保險公司向承租業(yè)主追討?！泵臆敖榻B說，目前在邛崍，共有包括中國人保、中華聯(lián)保以及錦泰保險在內(nèi)的三家保險公司開發(fā)了相關(guān)產(chǎn)品。
今年，邛崍將該項試點在全域范圍內(nèi)鋪開，目標(biāo)是全市規(guī)模流轉(zhuǎn)100畝以上流轉(zhuǎn)行為投保率達(dá)90%以上。
成效
試點總體效果良好體制機(jī)制尚需完善
作為今年開始試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，牟禮鎮(zhèn)共有耕地面積49000畝，截至7月中旬，該鎮(zhèn)26933畝流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行了參保。
“我們鼓勵規(guī)模流轉(zhuǎn)20畝以上的業(yè)主應(yīng)保盡保?！痹谀捕Y鎮(zhèn)鎮(zhèn)長高健看來，土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點，對于農(nóng)戶和業(yè)主雙方都是“雙贏”的。目前，此項工作的推進(jìn)已被牟禮鎮(zhèn)納入年度目標(biāo)考核。
梁學(xué)成一家如今每年只需繳納24元，就能保障家里8畝地每年8000元的租金，“這樣我們也可以安安心心地出門打工了?！?br />
而作為業(yè)主，牟禮開元種植專合社負(fù)責(zé)人黃祥也覺得參保是一件很劃算的事。到今年6月份，開元專合社在牟禮的糧食規(guī)模種植面積已達(dá)3000畝，以前為了讓農(nóng)戶們放心，黃祥每年都會提前多交一年的租金作為保證金，按照他流轉(zhuǎn)單價400元-1000元/畝的價格，他一年繳納的保證金高達(dá)200多萬元?！巴侗：?，我可以把這部分錢省下來，用來建設(shè)合作社的蔬菜糧食加工中心?！秉S祥說。
不過，也有業(yè)主對于參保不大“感冒”。7月20日，在小塘村流轉(zhuǎn)了150畝地種植獼猴桃的蒲江業(yè)主高某告訴記者，雖然自己今年也參了保，但他是2014年才來到小塘村栽植果樹，按照三年掛果周期，今年他還沒有實現(xiàn)多大的盈利就要拿出不少錢買保險，實在有點不值當(dāng)。記者在采訪中也了解到，在不少業(yè)主看來：目前，業(yè)主須承擔(dān)較高的土地流轉(zhuǎn)履約保證保險保費，這的確會增加他們的生產(chǎn)成本。
而對于參與此項試點的第三方保險公司來講，也有多方考量。
“我們參與此項試點，首先還是從發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，完善農(nóng)業(yè)金融服務(wù)，以及打造涉農(nóng)保險產(chǎn)品方面考量?！卞\泰保險公司邛崍支公司業(yè)務(wù)經(jīng)理楊建介紹說，目前他們公司承擔(dān)了包括牟禮鎮(zhèn)在內(nèi)邛崍市的六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點，這個新險種的推出，豐富了公司的涉農(nóng)保險產(chǎn)品，讓農(nóng)險不僅保生產(chǎn)，還可保價格、保收入。而且，對于農(nóng)戶而言，保險公司在資金儲備量和賠付能力上確實要高于擔(dān)保公司。
不過，保險公司確實也要面對一旦業(yè)主失約后，可能出現(xiàn)的“追償困難”等問題?！斑@就需要我們進(jìn)行嚴(yán)格風(fēng)險評估。”楊建介紹說他們通過市場調(diào)研發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行糧食規(guī)?；a(chǎn)的業(yè)主，如果沒有將資金轉(zhuǎn)投其他領(lǐng)域，由于補(bǔ)貼和保護(hù)價政策支持，一般不會出現(xiàn)“跑路”行為；種植蔬菜水果的業(yè)主，只要持續(xù)經(jīng)營，由于經(jīng)濟(jì)作物有較好的效益，所以發(fā)生“跑路”的也較少；風(fēng)險最高的是花卉苗木等生產(chǎn)商，其受市場行情波動影響最大，所以保險公司一般認(rèn)為此類業(yè)主屬相對 “高風(fēng)險”。從目前到他們公司投保的近4萬畝土地中，六成涉及糧食生產(chǎn)，兩成涉及蔬菜水果種植，僅一成來自于花卉苗木生產(chǎn)。
“既然是試點，肯定是要一步步來?！泵臆氨硎?，針對目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在試點過程中反映的問題，邛崍市將從體制機(jī)制層面一步步完善。
后 記
當(dāng)下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的違約現(xiàn)象，從表面上看是業(yè)主經(jīng)營不善或資金鏈斷裂所致，但究其原因在于雙方在土地流轉(zhuǎn)過程中過于隨意，缺乏約束和監(jiān)管，違約代價太低所致。
邛崍開展的土地流轉(zhuǎn)履約保證保險不是簡單的引入商業(yè)保險，而是通過一個完整的體系，即“土地合作社+種植合作社+農(nóng)民+土地流轉(zhuǎn)履約保證保險”，大大降低了土地流轉(zhuǎn)的失約風(fēng)險，達(dá)到高效配置土地資源。
記者在采訪中了解到，這項改革試點目前不僅僅在邛崍開展，今年還將擴(kuò)大到整個成都市。作為“國家級”農(nóng)村改革綜合試驗區(qū)，成都市在該項試點過程中積累的經(jīng)驗，對于我省各地化解土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險大有助益。
