土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?/a>、集約化經(jīng)營的重要途徑。但當(dāng)土地向種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)四類新型農(nóng)村經(jīng)營主體集中后，融資難就成為土地流轉(zhuǎn)的制約瓶頸。近年來，為解決規(guī)模經(jīng)營帶來的融資需求，全國各地方紛紛展開基于土地流轉(zhuǎn)的金融創(chuàng)新，如土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款、經(jīng)營權(quán)抵押貸款等，對推動土地規(guī)模經(jīng)營起到了積極作用。然而，2013年6月，山東棗莊發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)大戶跑路事件，卻提醒我們要高度重視土地流轉(zhuǎn)金融創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，應(yīng)依據(jù)有關(guān)政策法規(guī)，進(jìn)一步厘清其中的法律關(guān)系和權(quán)利內(nèi)涵，在以金融創(chuàng)新促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)，更加注重流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的權(quán)利與權(quán)益，真正做到效率與公平兼顧、公平促進(jìn)效率。
事件回顧：
2013年6月，當(dāng)?shù)氐姆N植養(yǎng)殖大戶邵長寶成立種植專業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)土地1600多畝，其中一個(gè)整村流轉(zhuǎn)（金陵寺村）1090畝，并于2013年初獲得土地流轉(zhuǎn)抵押貸款300萬。然而，該筆貸款下發(fā)后，有關(guān)銀行直接從賬戶中劃走前期欠款200萬元，導(dǎo)致資金鏈斷裂，經(jīng)營無力為繼，最終邵長寶全家跑路。
事件發(fā)生后，擔(dān)保人（金土地融資擔(dān)保有限公司）按擔(dān)保比例償還銀行250萬元，流轉(zhuǎn)土地返還農(nóng)戶各家耕種。表面看起來，該事件中各相關(guān)主體均履行了各自的權(quán)利與責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)得到了有效處置。但實(shí)際不然！土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶除了被拖欠工資80多萬元外，金陵寺村全村1090畝土地的使用權(quán)證仍然作為抵押憑證被扣押在銀行。這樣一來，土地盡管回到農(nóng)民手中，但其抵押、擔(dān)保等融資權(quán)能事實(shí)上已經(jīng)被剝離給銀行，給土地的再次流轉(zhuǎn)帶來了相當(dāng)大的困難。這樣一來，規(guī)模經(jīng)營被打回分散經(jīng)營，形成了土地流轉(zhuǎn)困局。
金土地融資擔(dān)保和銀行提出的解決方案是：接手金陵村土地的經(jīng)營主體須承擔(dān)300萬元貸款的全部償還責(zé)任，并且按期支付土地租金，違約貸款全部還完后，可再次申請土地流轉(zhuǎn)抵押貸款進(jìn)行融資。這意味著，新接手人除了土地租金外，平添了300萬元的額外成本，平均每畝近3000元?？梢灶A(yù)期，在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，金陵村的1000多畝土地將被深深地鎖定流轉(zhuǎn)困局中。退一步講，即使未來有人接手，也表明該土地的潛在價(jià)值增值在300萬元以上，不論如何，這部分增值中的大部分理應(yīng)歸土地權(quán)利所有人--農(nóng)戶所分享，而不是作為違約貸款的補(bǔ)償來源。
從整個(gè)事件的經(jīng)過和處理過程來看，政府出資的金土地融資擔(dān)保承擔(dān)了250萬元的擔(dān)保損失，農(nóng)村信用社暫時(shí)承擔(dān)了50萬元的貸款違約損失，農(nóng)民承擔(dān)了80多萬元的工資拖欠、1090畝地使用權(quán)證被扣及玉米延期耕種減產(chǎn)等損失。前兩者的損失追索能力明顯要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民，在目前解決方案中的優(yōu)先序也先于農(nóng)民。顯而易見，這樣的土地流轉(zhuǎn)融資設(shè)計(jì)，客觀上造成了風(fēng)險(xiǎn)向農(nóng)戶轉(zhuǎn)移集中的局面，農(nóng)民僅僅得到了每畝1000元的基礎(chǔ)地租收益，不符合風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配的市場原則，一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，農(nóng)民受損失最大，而土地流轉(zhuǎn)陷入困局，導(dǎo)致效率與公平均受損。
進(jìn)一步來看，該事件中導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)不利于農(nóng)戶的來源有兩個(gè)層面：一是合作社、理事長與社員的關(guān)系問題，假合作社、空合作社導(dǎo)致市場主體不清，理事長個(gè)人貸款與合作社法人貸款混為一談，極為容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁問題；二是農(nóng)民土地的權(quán)利內(nèi)涵和法律關(guān)系問題，基于經(jīng)營權(quán)或收益權(quán)的融資時(shí)限、額度、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任應(yīng)與流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對應(yīng)，如果對這個(gè)問題認(rèn)識不清，也容易導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)向新型主體集中而風(fēng)險(xiǎn)向流轉(zhuǎn)農(nóng)戶轉(zhuǎn)移和集中等問題。以下將分別討論這兩個(gè)問題。
合作社的法律主體關(guān)系問題
在棗莊案例中，邵長寶組織成立了銀苗糧食種植專業(yè)合作社，自任理事長，2012年6月流轉(zhuǎn)土地1600多畝（金陵寺村整村流轉(zhuǎn)1090畝），并于2013年2月在金土地融資擔(dān)保的擔(dān)保下（由其妻子任法人代表的銀苗兔業(yè)進(jìn)行反擔(dān)保），從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社獲得300萬元土地流轉(zhuǎn)抵押貸款。這筆出了問題的貸款，引出了幾個(gè)基本問題：
第一，作為自然人的邵長寶和合作社法人代表的邵長寶在此事中的法律關(guān)系？
第二，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶與合作社的關(guān)系？是否為社員？入股方式？
第三，金陵寺村的農(nóng)民是將土地流轉(zhuǎn)給邵長寶個(gè)人還是流轉(zhuǎn)給銀苗糧食合作社？還是是以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建合作社？
第四，該筆貸款投放的主體是邵長寶個(gè)人還是合作社？
核心問題是土地流轉(zhuǎn)受讓主體和貸款主體的對應(yīng)關(guān)系問題，形成四組對應(yīng)關(guān)系。顯然，流轉(zhuǎn)給個(gè)人-貸款給合作社和流轉(zhuǎn)給合作社-貸款給個(gè)人兩種情形中，土地與貸款的主體是不一致的，而在流轉(zhuǎn)給個(gè)人-貸款給個(gè)人和流轉(zhuǎn)給合作社-貸款給合作社兩種情形中，土地和貸款的主體才是一致的。
公開報(bào)道內(nèi)容顯示，銀苗糧食種植專業(yè)合作社是棗莊首批得到土地流轉(zhuǎn)類貸款的合作社，并且300萬元貸款是下放到合作社賬戶上后又被直接劃走200萬元。問題在于，銀行憑什么有權(quán)力直接從作為獨(dú)立法人的合作社資金賬戶直接劃走理事長個(gè)人的前期欠款。這表明，即使從合同或法律文書的字面上，該事件中土地流轉(zhuǎn)和貸款主體一致，但在貸款資金的實(shí)際流向中，二者的主體不一致。換言之，在實(shí)際操作中，存在將個(gè)人貸款與合作社貸款混為一談的情況。在棗莊案例中，合作社（銀苗糧食）被理事長邵長寶一人完全控制，自然人與合作社法人混淆，而部分農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的行為一定程度上反映了對這種偷梁換柱手法的默許甚至鼓勵(lì)，在這一過程中，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民的土地上，農(nóng)民反而成為了風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體。
棗莊案例突出地反映了假合作社、空合作社及治理不規(guī)范的合作社的潛在風(fēng)險(xiǎn)。如果地方政府政策導(dǎo)向不當(dāng)，激勵(lì)合作社數(shù)量增加和土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)張過快，再加上金融機(jī)構(gòu)部門利益作祟或不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁Y格審查，很容易出現(xiàn)貸款權(quán)益向理事長個(gè)人集中、風(fēng)險(xiǎn)向農(nóng)戶集中（由農(nóng)戶分散承擔(dān)）的局面。結(jié)果，一旦貸款出現(xiàn)問題，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和法律義務(wù)層面，合作社將由假變真，由空變實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和損失落在農(nóng)民頭上。具體到棗莊案例上，農(nóng)民流轉(zhuǎn)的土地被剝離了融資權(quán)能就是最直接的體現(xiàn)。
上述風(fēng)險(xiǎn)可界定為法律主體關(guān)系不清給農(nóng)民帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題。
我國目前已經(jīng)有70多萬家農(nóng)民合作社，其中有多少家空合作社、假合作社我們不得而知，但治理不規(guī)范、不完善的合作社不在少數(shù)。而且，工商登記注冊中，以承包經(jīng)營權(quán)入股組建的合作社數(shù)量也不在少數(shù)，各地政府往往也把這種方式作為政策創(chuàng)新來加以推動。這類注冊方式降低了農(nóng)民的入社門檻，有利于提高了合作社對農(nóng)民的吸引力。
然而，一旦進(jìn)行基于土地流轉(zhuǎn)的金融創(chuàng)新，承包經(jīng)營權(quán)入股與治理不規(guī)范疊加起來的潛在風(fēng)險(xiǎn)就非常大。因此，地方金融監(jiān)管部門在推動有關(guān)金融創(chuàng)新和進(jìn)行政策扶持時(shí)，應(yīng)以合作社的規(guī)范化為基本前提，嚴(yán)格法律主體認(rèn)定和規(guī)范資金賬戶監(jiān)管，敦促有關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行切實(shí)有效的資格審查和合約設(shè)計(jì)。而農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)金融創(chuàng)新時(shí)，也應(yīng)切實(shí)履行社會責(zé)任，嚴(yán)格約束經(jīng)辦人員不得誘導(dǎo)合作社虛實(shí)變換。
除了農(nóng)民合作社外，另外三類農(nóng)村新型經(jīng)營主體（種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)）與流轉(zhuǎn)農(nóng)戶之間的法律主體關(guān)系相對更為明確，不太容易發(fā)生上述風(fēng)險(xiǎn)。然而，值得進(jìn)一步追問的問題是：在主體關(guān)系明確的情況下，受讓方融資行為產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)與流轉(zhuǎn)方農(nóng)戶之間的權(quán)利關(guān)系如何？在什么樣的情況下，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)與土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利結(jié)構(gòu)才能恰當(dāng)?shù)貙?yīng)起來。這個(gè)問題涉及到土地流轉(zhuǎn)過程中土地權(quán)利關(guān)系問題。
