作為供給側(cè)的要素之一，土地資源在當(dāng)下中國(guó)，正在經(jīng)歷著深刻的制度變革。如何打破阻礙土地要素流動(dòng)配置的籬笆，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的最優(yōu)結(jié)構(gòu)？建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)并行分置的農(nóng)地權(quán)利體系，對(duì)于形成側(cè)重于供給方的生產(chǎn)模式具有怎樣的意義？本期約請(qǐng)中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)經(jīng)所專家為廣大讀者解讀最新的土地政策，從歷史沿襲和當(dāng)今農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的角度全面闡述土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的歷史必要性與重要意義。
建立三權(quán)并行分置的農(nóng)地權(quán)利體系
中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所劉文勇
從2013年1月31日下發(fā)的中央一號(hào)文件中提出“全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作”到今天為止，已經(jīng)整整三年時(shí)間了?！?a href="http://www.zxgdst.com/tags/82/">土地確權(quán)”的政策正如火如荼地開(kāi)展：2014年，農(nóng)業(yè)部在山東、四川、安徽3省開(kāi)展了整省試點(diǎn)（另有其他省區(qū)市的27個(gè)縣）；2015年則擴(kuò)大到包括湖南、湖北、江西、江蘇、甘肅、寧夏、吉林、河南、貴州等９省區(qū)在內(nèi)的多個(gè)區(qū)域；農(nóng)業(yè)部表示，將用５年時(shí)間在全國(guó)范圍內(nèi)完成土地確權(quán)登記頒證工作。
細(xì)心的讀者可能注意過(guò)幾個(gè)事實(shí)：土地確權(quán)的工作在2013年之前就有過(guò)，并不是一個(gè)全新的事物，為什么卻在最近這兩三年被如此密集地提及呢？以前我們的新聞報(bào)道時(shí)常將土地確權(quán)的權(quán)利對(duì)象統(tǒng)一稱為“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，爾后卻開(kāi)始將這一權(quán)利分開(kāi)，單獨(dú)稱“承包權(quán)”及“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這種權(quán)利上的拆分與剝離意味著什么？更為重要的是，最近被反復(fù)提及的中國(guó)的經(jīng)濟(jì)需要著重于“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革，這幾年的土地確權(quán)工作是否為我們農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革打下了基礎(chǔ)？
的確，土地確權(quán)工作展開(kāi)的時(shí)間點(diǎn)要更早一些：早在2009年，農(nóng)業(yè)部便開(kāi)始了以“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”為對(duì)象的確權(quán)頒證工作（試點(diǎn)）。當(dāng)時(shí)，由于土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)尚未剝離而被統(tǒng)稱為“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中提出承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)并行分置的農(nóng)地權(quán)利體系：這其中，所有權(quán)集體所有是憲法規(guī)定的權(quán)利，而將“承包權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分開(kāi)是為土地確權(quán)工作的進(jìn)一步展開(kāi)而進(jìn)行的創(chuàng)造性制度安排。這一創(chuàng)造性的制度安排，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)的改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
首先，在“承包權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分置基礎(chǔ)下的土地確權(quán)工作，能夠促使農(nóng)民更敢于進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)度仍在加快，有諸多農(nóng)民正在主動(dòng)或被動(dòng)地離開(kāi)土地：確定“承包權(quán)”歸于村集體成員后，農(nóng)戶更敢于將土地的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)給規(guī)模戶。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比率在2013年6月上升到23.9％，而到2013年底，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%；2014年6月底，上升到28.8％；截至2015年6月底，已經(jīng)達(dá)到32％。我們很難簡(jiǎn)單地認(rèn)為這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例的增加完全是源自于土地權(quán)利的確定，但土地確權(quán)終究功不可沒(méi)。對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，供給側(cè)最主要的要素之一便是土地。無(wú)疑，土地確權(quán)而產(chǎn)生的要素流動(dòng)是我們進(jìn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的前提：土地從“不愿動(dòng)”、“懶得動(dòng)”到“可以動(dòng)”、“主動(dòng)動(dòng)”，是盤活供給側(cè)要素市場(chǎng)的關(guān)鍵一步。
更進(jìn)一步地說(shuō)，土地確權(quán)后有利于各地形成最適合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力發(fā)展水平的生產(chǎn)模式。當(dāng)我們寄希望于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體能夠解困中國(guó)農(nóng)業(yè)，成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的責(zé)任主體時(shí)，由土地確權(quán)而產(chǎn)生的明確產(chǎn)權(quán)背景，才能在各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下形成專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等不同模式。對(duì)于農(nóng)業(yè)端口的供給側(cè)改革來(lái)說(shuō)，想要提高農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的效率與質(zhì)量，下功夫培育農(nóng)產(chǎn)品供給方的形成機(jī)制、生產(chǎn)模式是重中之重。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在糧食安全問(wèn)題中，谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。這在當(dāng)前的國(guó)際全面低糧價(jià)的倒逼下顯得格外嚴(yán)峻。盡管經(jīng)歷了這么多年的城鎮(zhèn)化，但中國(guó)的農(nóng)業(yè)依舊內(nèi)卷嚴(yán)重，要形成相對(duì)的高效農(nóng)業(yè)，追求勞動(dòng)力與機(jī)械化的替代導(dǎo)致更高的生產(chǎn)可能性曲線顯得必須。而這一機(jī)械替代的基本前提條件，便是土地確權(quán)基礎(chǔ)下的生產(chǎn)要素流動(dòng)配置。
另外一個(gè)易于忽略的方面，在于土地確權(quán)將有機(jī)會(huì)更進(jìn)一步緩解人口老齡化對(duì)生產(chǎn)效率的影響。一般認(rèn)為2015~2035年將是中國(guó)老齡化的加速時(shí)期，最終將達(dá)到28.7%的老齡化人口，而確權(quán)后將土地流轉(zhuǎn)到生產(chǎn)效率更高的專業(yè)農(nóng)民手中亦能發(fā)揮更優(yōu)效率。這既是我們?cè)谵r(nóng)業(yè)供給側(cè)改革面對(duì)的巨大挑戰(zhàn)，也是這次改革的重大歷史推動(dòng)力。
事實(shí)上，農(nóng)地集體所有是一種中國(guó)獨(dú)有的模式，這其中有歷史的選擇，既不至于公權(quán)泛濫，也不至于私權(quán)導(dǎo)致土地兼并；而集體所有權(quán)得到有效體現(xiàn)的更重要的一點(diǎn)在于，農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)往往需要通過(guò)集體來(lái)實(shí)現(xiàn)，這是中國(guó)特殊的村集體治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的。
“有土斯有財(cái)”，中國(guó)人自古就有著對(duì)土地近乎癡迷的依戀，土地確權(quán)滿足了中國(guó)農(nóng)民最大的愿望。古語(yǔ)有云：“地誠(chéng)任，不患無(wú)財(cái)”。無(wú)疑，中國(guó)的農(nóng)民能夠在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的浪潮之中，在這片土地上創(chuàng)造出無(wú)限的財(cái)富。
沂南 一證在手可入股能融資
1月15日，在山東省沂南縣銅井鎮(zhèn)鎮(zhèn)望前莊村，盛大慶果樹(shù)種植專業(yè)合作社理事長(zhǎng)盛大慶告訴記者，合作社以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證作為抵押，從縣農(nóng)信社貸款2000萬(wàn)元，用于擴(kuò)大規(guī)模生產(chǎn)，解決了合作社發(fā)展的燃眉之急。“合作社指導(dǎo)農(nóng)戶安裝了滴管設(shè)備，加強(qiáng)了疏枝管理，提高了果品品質(zhì)，還提升了倉(cāng)儲(chǔ)和運(yùn)輸能力，注冊(cè)了商標(biāo)，發(fā)展起了品牌高效農(nóng)業(yè)?！笔⒋髴c說(shuō)。
沂南縣委書記姜寧介紹，2014年8月，全縣522個(gè)村莊完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證。之后，為放大頒證效應(yīng)，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，沂南推進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和融資兩項(xiàng)配套改革，建立了縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、運(yùn)行順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)和品種豐富、規(guī)范有序的融資機(jī)制，使農(nóng)民可以“以證交易、以證入股、以證融資”。截止目前，沂南共完成產(chǎn)權(quán)交易628宗，流轉(zhuǎn)土地36.2萬(wàn)畝，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體1752個(gè)，累計(jì)發(fā)放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款1.58億元。
“平臺(tái)+管理+仲裁”推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易
走進(jìn)沂南縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易綜合服務(wù)中心，記者看到，業(yè)務(wù)受理、資格審核、交易鑒證、抵押登記、抵押融資、合作銀行6個(gè)窗口前多數(shù)有農(nóng)民正在辦理業(yè)務(wù)。電子屏幕上，土地、實(shí)物等需求信息和出讓信息滾動(dòng)顯示。
沂南縣委農(nóng)工辦主任袁俊波介紹，為推動(dòng)農(nóng)村以土地為主的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，建立現(xiàn)代農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)體系，2013年12月，沂南投資100多萬(wàn)元建成了縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易綜合服務(wù)中心，全縣16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心，942個(gè)村民大組全部聘用了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)經(jīng)紀(jì)人，一個(gè)縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、運(yùn)行順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系基本形成。
“交易量大了，出了問(wèn)題怎么辦？”袁俊波說(shuō)，沂南為保障農(nóng)民權(quán)益，健全了仲裁體系?？h里成立了農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，聘任了26名仲裁員，投資30多萬(wàn)元建立了仲裁庭、合議調(diào)解室、案件受理室、檔案會(huì)商室等“一庭三室”。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了調(diào)解委員會(huì)，各村配備了調(diào)解員。
“基金+擔(dān)保+保險(xiǎn)”降低貸款風(fēng)險(xiǎn)
袁俊波坦言，交易的最終目的是通過(guò)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資制度，推動(dòng)以權(quán)抵押融資，讓農(nóng)民獲得更多的利益。對(duì)此，沂南深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易成果運(yùn)用，鼓勵(lì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以權(quán)抵押融資、以權(quán)入股發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易效益最大化。
“對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，目前最大的障礙是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)難，金融機(jī)構(gòu)因擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致望而卻步。因此，通過(guò)創(chuàng)新性舉措降低風(fēng)險(xiǎn)、分散風(fēng)險(xiǎn)，提高金融機(jī)構(gòu)積極性是關(guān)鍵?！痹〔ㄕf(shuō)。因此，沂南縣財(cái)政出資設(shè)立了1000萬(wàn)元的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金，并引入了抵押貸款擔(dān)保公司和農(nóng)村抵押貸款保證保險(xiǎn)，探索推行了以權(quán)抵押融資和信用機(jī)制并行的操作模式，以“基金+擔(dān)保+保險(xiǎn)”的方式，降低了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)了金融部門的放貸積極性。
規(guī)?；?jīng)營(yíng)助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
在沂南采訪，土地確權(quán)頒證后的衍生效應(yīng)隨處可見(jiàn)。雙堠西瓜種植專業(yè)合作社、智圣家庭農(nóng)場(chǎng)等，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，累計(jì)融資9853萬(wàn)元，引進(jìn)了新品種、新技術(shù)，推廣了新機(jī)械、新設(shè)備，生產(chǎn)出了優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的品牌農(nóng)產(chǎn)品。
雙堠鎮(zhèn)和平村、青駝鎮(zhèn)楊莊村、辛集鎮(zhèn)小溝村村民，分別通過(guò)以權(quán)入股成立了潤(rùn)澤農(nóng)場(chǎng)、五豐源蔬菜種植合作社和雙收蔬菜種植合作社，在以權(quán)入股促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)上進(jìn)行了有益探索。
而銅井鎮(zhèn)張家坪村，正在依托竹泉村鄉(xiāng)村旅游區(qū)，規(guī)劃打造鄉(xiāng)村民俗旅游村項(xiàng)目，農(nóng)村百姓可以通過(guò)手中的宅基地、房屋交易入股，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化，讓更多農(nóng)民獲得了財(cái)產(chǎn)性收入。此外，沂南進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)權(quán)制度改革成果運(yùn)用，培育農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展水平。“依托規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度的提升，沂南名優(yōu)特農(nóng)產(chǎn)品越來(lái)越多，‘糧經(jīng)飼’三元架構(gòu)開(kāi)始形成，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、種植業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)優(yōu)，農(nóng)村發(fā)展活力不斷增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步推進(jìn)。”袁俊波說(shuō)。
