案件來源：《人民司法·案例》 2010年第22期
【裁判要旨】
農(nóng)民與非本集體經(jīng)濟組織成員在宅基地上共建住宅時，往往約定房屋產(chǎn)權(quán)分配份額。但由于政策禁止非本集體經(jīng)濟組織成員取得宅基地使用權(quán)及地上房屋，共建人中只有本集體經(jīng)濟組織成員一方能取得宅基地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證，另一方對房屋的權(quán)利則處于不確定狀態(tài)。我國的法律、行政法規(guī)并未禁止非本集體經(jīng)濟組織成員取得宅基地上房屋，因此，此類共建合同應(yīng)認定合法有效,其應(yīng)能取得共建房屋分得份額的所有權(quán)。
【案情簡介】
村民陳某與城鎮(zhèn)居民楊某為連襟關(guān)系。1995年7月，陳某以自己的名義向村里申請建房，經(jīng)陳楊兩家協(xié)商，分攤建房費用，在批準宅基地上共同建房，所建房屋分東、西兩個獨立使用單元。房屋建成后，陳某家居住東側(cè)單元，楊某家則住在西側(cè)單元。1998年7月，楊某將其家庭戶口遷至該合建房地址。2001年8月，陳某領(lǐng)取了所建房屋的土地使用權(quán)證，2006年8月領(lǐng)取了該宗地上東側(cè)房屋的所有權(quán)證。2008年3月，陳某以楊某當初系借用為由，訴請其遷出。
【法院判決】
法院認為：雙方共同建房的行為并不為法律所禁止。雖然基于我國政策法律對農(nóng)村宅基地的規(guī)定，不能認定楊某為房屋的共同所有權(quán)人，但對于其因參與共同建房而合法占有、使用部分房屋，在沒有進行對價補償?shù)那闆r下，不宜要求其騰讓。遂判決駁回了陳某的訴訟請求。
【案件評析】
本案為農(nóng)村一類較為普遍的案件類型，即農(nóng)村宅基地使用權(quán)人與非本集體經(jīng)濟組織成員共同在自己的宅基地上建造房屋后，因房屋產(chǎn)權(quán)歸屬而發(fā)生的糾紛。
一、宅基地立法及政策現(xiàn)狀
我國實行農(nóng)村土地集體所有的制度，農(nóng)民對其宅基地不擁有所有權(quán)，只擁有使用權(quán)，城鎮(zhèn)居民不得享有宅基地使用權(quán)。農(nóng)民申請宅基地建造住房有嚴格的規(guī)定。盡管《土地管理法》未明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓和抵押，但有關(guān)“農(nóng)村村民出賣，出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規(guī)定，也反映出不允許宅基地使用權(quán)向非集體經(jīng)濟組織成員轉(zhuǎn)讓的本意。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)人無權(quán)處分。該法第一百五十二條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。與該法第一百三十五條對建設(shè)用地使用權(quán)人享有的權(quán)利相比，宅基地使用權(quán)人無收益權(quán)利?！段餀?quán)法》第一百八十四條還規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押。第一百五十三條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。由此可以確定，宅基地使用權(quán)的權(quán)利人只能是農(nóng)村中本集體經(jīng)濟組織的成員，宅基地使用權(quán)人依法無權(quán)出賣、出租宅基地使用權(quán)。
國務(wù)院的有關(guān)文件則明確禁止宅基地使用權(quán)及宅基地上房屋向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，如2004年10月28日，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》強調(diào)，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。2007年12月30日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》再次重申，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。這些規(guī)定體現(xiàn)了國家政策一貫的限制農(nóng)民住房、宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)的態(tài)度。這也正是實踐中農(nóng)村宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓后，隨著土地和房屋升值，農(nóng)民反悔導致糾紛頻發(fā)的原因。
應(yīng)該說，國家根據(jù)國情嚴格管制土地用途，限制城鎮(zhèn)居民向農(nóng)民購置住房、占用農(nóng)村宅基地的政策有相當?shù)暮侠硇裕瑫r應(yīng)該看到，國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定尚處于政策或規(guī)章層面，并沒有上升為行政法規(guī)。而考察《土地管理法》、《物權(quán)法》的規(guī)定，同樣禁止宅基地使用權(quán)向外（包括城鎮(zhèn)居民）流轉(zhuǎn)，但并未禁止農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民出賣、出租自有住宅、房屋。因此，對農(nóng)村宅基地上房屋共建等合同，不宜直接認定為無效。
二、土地及土地上房屋的權(quán)屬可以分離
要分析宅基地上房屋買賣、租賃、共建是否涉及為法律所禁止的宅基地使用權(quán)的交易流轉(zhuǎn)，必須明確房屋與其占用范圍內(nèi)土地的關(guān)系，即土地和房屋等建筑物的權(quán)利是否可以分開作為相互獨立的不動產(chǎn)。我國法律規(guī)定，在土地屬于國家所有和集體所有的情況下，房屋可以為公民私人所有?？梢姡沙姓J建筑物所有權(quán)與其占用范圍內(nèi)的土地所有權(quán)相分離的原則。
就土地使用權(quán)與該土地上房屋所有權(quán)而言，兩者也是可分離的。如《物權(quán)法》第一百四十二條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外。也就是說，建設(shè)用地使用權(quán)和該建設(shè)用地上的房屋可以分屬不同的權(quán)利人?！冻鞘?a href="http://www.zxgdst.com/tags/59/">房地產(chǎn)管理法》中大量關(guān)于劃撥土地上房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押后，受讓人要補辦土地使用權(quán)出讓手續(xù)、繳納出讓金的規(guī)定，以及轉(zhuǎn)讓出讓土地上房地產(chǎn)時還應(yīng)持有房屋所有權(quán)證書的規(guī)定，都表明土地使用權(quán)與土地上房屋的權(quán)利是相分離的，要行使完全的房地產(chǎn)權(quán)利，其代價顯然高于行使單獨的房屋權(quán)利或土地權(quán)利。針對這種分離可能帶來的不便，法律規(guī)定兩者應(yīng)一并處分。
三、宅基地上房屋共建人的權(quán)利保護
實踐中，農(nóng)民在宅基地上建造住宅時，因資金、能力有限而與他人共同建造的現(xiàn)象比較普遍。共建人往往約定房屋產(chǎn)權(quán)分配份額，但由于現(xiàn)時的政策，共建人中往往只有本集體經(jīng)濟組織成員一方能取得宅基地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證。因此，當共建雙方對建成的房屋因分配發(fā)生糾紛或已分配后一方反悔發(fā)生糾紛訴至法院時，法院如何適用法律便常常成為實務(wù)中的疑難問題。對于農(nóng)村宅基地上共建房屋的行為，法律并無明確規(guī)定，雖系不動產(chǎn)物權(quán)的原始取得，不涉及交易流轉(zhuǎn)，但因國家政策的原因，人們往往認為共建人必定共同行使宅基地使用權(quán)，違反了非本集體經(jīng)濟組織成員不得成為宅基地使用權(quán)人、宅基地使用權(quán)不得向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)的規(guī)定，因此，關(guān)于共建房屋分配份額的約定往往被認定無效。事實上，這種觀點忽視了占有、使用部分宅基地與成為宅基地使用權(quán)人的區(qū)別，忽視了兩者在經(jīng)濟成本上的差別和法律上的區(qū)分，把宅基地上部分房屋的使用權(quán)人與宅基地使用權(quán)人強行合一了。根據(jù)前文的分析，共同建成的宅基地上房屋的部分使用權(quán)可以與宅基地使用權(quán)分開行使。
（作者：周舜隆 江蘇省南通市中級人民法院）
