對(duì)于這一類問題，建議本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)和尊重民意的原則，區(qū)分不同的情況予以分類解決。在確權(quán)工作中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：一是搞準(zhǔn)耕地實(shí)際面積是工作底線。對(duì)于存在權(quán)屬爭(zhēng)議的，基層部門可以暫緩確權(quán)，但必須測(cè)量準(zhǔn)確、登記清楚，不能怕麻煩、圖省事，對(duì)二輪合同面積簡(jiǎn)單登記。二是民主協(xié)商是基礎(chǔ)。確權(quán)登記頒證，農(nóng)民群眾是主體，擁有知情權(quán)、選擇權(quán)和決策權(quán)。因此，是按合同面積還是按實(shí)測(cè)面積確權(quán)，必須由本集體通過的村組方案決定，不能僅憑村干部決斷。三是圍繞“四至”分類確權(quán)。對(duì)于“四至”清楚且與二輪延包一致的，應(yīng)當(dāng)將“四至”范圍內(nèi)的新增耕地確權(quán)給原承包戶，不得收回重分或留作集體機(jī)動(dòng)地;對(duì)于“四至”發(fā)生變動(dòng)，但屬于侵占田間道路、溝渠等村集體公共土地的，應(yīng)該按二輪延包時(shí)的原承包地塊測(cè)量面積進(jìn)行確權(quán)，多出的土地可允許農(nóng)戶繼續(xù)耕種;對(duì)于農(nóng)戶承包地之間“四至”發(fā)生變動(dòng)的，且原“四至”無(wú)從考據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，確定新的“四至”，并按新的“四至”進(jìn)行確權(quán)。四是妥善處理違法征占地問題。對(duì)于農(nóng)民在承包地上自發(fā)建房等違法用地等問題，建議地方政府在國(guó)土等相關(guān)部門作出處罰之前，實(shí)測(cè)面積以農(nóng)戶實(shí)際耕種的土地面積填寫，暫不確權(quán)，但應(yīng)當(dāng)注明被占用的土地面積及被占原因。要嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處通過以租代征方式非法占地行為，群眾無(wú)異議的，可以考慮對(duì)所占承包地采取確權(quán)確股的方式進(jìn)行確權(quán)。
四、確權(quán)確股不確地問題
按照中央文件精神，確權(quán)可分為確權(quán)確地到戶和確權(quán)確股不確地到戶兩種形式。關(guān)于兩種確權(quán)形式之間的關(guān)系，2015年六部門《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的意見》進(jìn)一步將“堅(jiān)持以確權(quán)確地為主”，作為開展工作必須把握的政策原則，提出“總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。可以看出，對(duì)待確權(quán)確股不確地這種形式，中央的態(tài)度是謹(jǐn)慎而又嚴(yán)格的。
從各地實(shí)踐來看，地方對(duì)于明確這種形式的主體、條件以及操作程序又是有迫切需求的。目前，一些地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了探索，如山東淄博市出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“確權(quán)確股不確地”工作的指導(dǎo)意見(試行)》。目前，全市有92個(gè)村采取這一方式開展了承包地確權(quán)工作。青島市印發(fā)了《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“確權(quán)確股不確地”試點(diǎn)意見》，明確開展“確權(quán)確股不確地”只能在土地承包以來未落實(shí)到戶、因土地征占用致使人均耕地較少、因城市功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)無(wú)法“確權(quán)確地”以及人均承包地0.3畝以下等“四類村居”進(jìn)行。
確實(shí)權(quán)，就是要把農(nóng)戶的承包地塊數(shù)量、面積搞清楚，權(quán)屬邊界弄準(zhǔn)確。確權(quán)確股不確地雖然能體現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)承包地的收益權(quán)，但農(nóng)戶享有的只是權(quán)利束中的收益權(quán)，不享有占有、使用權(quán)，已不是法律意義上的用益物權(quán)。如果處理不好，容易損害農(nóng)民利益，需要嚴(yán)格限制適用范圍、條件和程序。中央提出“在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地”，主要是針對(duì)由于多種原因部分地區(qū)一直實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的方式，或者已經(jīng)承包到戶但流轉(zhuǎn)打破了承包地地塊地界、土地改變用途、人均面積過小以及其他特殊情況而提出的。開展確權(quán)確股不確地，基層部門要加強(qiáng)調(diào)查研究，針對(duì)本地實(shí)際提出操作性建議和具體方案，并報(bào)確權(quán)登記頒證領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。既要注意協(xié)調(diào)不同區(qū)域之間確股方案的差異，也要正確處理同一區(qū)域范圍內(nèi)確地與確股之間的關(guān)系，控制和化解各種風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際操作中，必須注意把握以下幾點(diǎn)：一是嚴(yán)格控制確股土地的范圍，不得隨意擴(kuò)大;二是確股土地必須限定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍之內(nèi);三是堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，實(shí)施方案要經(jīng)全體村民協(xié)商同意，民主確定確股的實(shí)施條件、操作路徑及股權(quán)管理方式。同時(shí)，確權(quán)確股不確地也要注意與成果驗(yàn)收相銜接。
開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，關(guān)鍵在權(quán)屬調(diào)查。搞好確權(quán)登記頒證的主要目的之一，就是要明確承包地歸屬，定紛止?fàn)帯⒒饷?。各地要?jiān)持以農(nóng)民群眾為主體，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，特別是老黨員、老干部熟悉情況、調(diào)解紛爭(zhēng)的積極作用，在不違背法律精神的前提下，民主協(xié)商處理矛盾。對(duì)于權(quán)屬爭(zhēng)議較大，認(rèn)識(shí)不一致的，可以先深入調(diào)研、摸清情況，暫緩開展確權(quán)工作。
六、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人問題
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人的確定，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定。由于此次確權(quán)登記頒證工作是對(duì)二輪承包關(guān)系的完善，各地在試點(diǎn)過程中，結(jié)合承包方和發(fā)包方的意愿，原則上應(yīng)當(dāng)按照二輪承包時(shí)的人口登記。對(duì)于完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村組，可以參照改制方案中關(guān)于本集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)確定共有人。
家庭承包的主體是承包農(nóng)戶，登記土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人要與二輪承包時(shí)的情況相符，發(fā)生變化的要協(xié)商一致后填寫。按現(xiàn)有戶籍人口登記的，要以是否參與二輪承包為依據(jù)，并同時(shí)得到承包方和發(fā)包方的認(rèn)可。二輪承包前，在?；虼龢I(yè)大學(xué)生、現(xiàn)役軍人或戶口遷居小城鎮(zhèn)人員，按政策不再享有農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán);參加了二輪承包，但本人未主動(dòng)放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，可以作為共有人登記，但是否繼續(xù)列為家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人應(yīng)由承包戶家庭內(nèi)部協(xié)商決定，經(jīng)當(dāng)事人和其他共有人簽字認(rèn)可，并報(bào)村委會(huì)備案。一些戶口在本村組的空掛戶、寄掛戶、退休回鄉(xiāng)人員不能作為共有人登記。
受傳統(tǒng)和習(xí)俗的影響，在“從夫居”的婚姻模式下，一些地方不同程度地存在侵害婦女土地權(quán)益的問題。個(gè)別地方以村民代表大會(huì)或村規(guī)民約的方式，將外嫁女或離婚喪偶婦女的土地收回。因此，在確權(quán)登記頒證工作中，要高度重視農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益，依法落實(shí)農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在技術(shù)層面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿上可以記載承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人情況，并做適當(dāng)?shù)膫渥?，作為確權(quán)的記錄;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上可以填戶主情況，也可以填寫共有人的信息，農(nóng)村婦女既可以作為承包方代表，也可以作為共有人進(jìn)行登記。
（本文根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心高強(qiáng)文章進(jìn)行整理）
