摘要：推進(jìn)政企職能剝離 突破林區(qū)發(fā)展困境,土地流轉(zhuǎn),土地轉(zhuǎn)讓,林權(quán)市場(chǎng)
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? ? ? ? 中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》，這是國(guó)有林區(qū)改革的最新的頂層設(shè)計(jì)。我們?cè)撊绾卫斫飧母飪?nèi)核并順應(yīng)改革潮流，林區(qū)人的生活又將發(fā)生怎樣的變化？本報(bào)記者就國(guó)有林區(qū)改革有關(guān)問(wèn)題，專訪了國(guó)家林業(yè)局
經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心副主任王月華。
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? ? ? ??國(guó)有林區(qū)地位舉足輕重
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? ? ? ? 為什么要改革？
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? ? ? ? 王月華表示，國(guó)有林區(qū)的地位、作用和其發(fā)展的困境決定了必須改革。
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? ? ? ? 歷史上，國(guó)有林區(qū)為新中國(guó)資本原始積累和國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。到目前為止，東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)已累計(jì)提供商品材近11億立方米，占同期全國(guó)商品材產(chǎn)量的近1/2，累計(jì)上繳利稅240多億元，形成了以木材生產(chǎn)為核心的森林工業(yè)體系，成為我國(guó)最重要的林產(chǎn)品生產(chǎn)基地。
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? ? ? ? 從我國(guó)林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)看，國(guó)有林區(qū)具有舉足輕重的地位。國(guó)有林區(qū)一直是全國(guó)森林資源最集中、最豐富的地區(qū)。第八次森林資源清查結(jié)果顯示，我國(guó)國(guó)有林區(qū)森林面積為3266.67萬(wàn)公頃，森林蓄積35.39億立方米。面積、蓄積分別占全國(guó)森林面積、蓄積的15.73%和23.38%。國(guó)有林區(qū)也是我國(guó)林業(yè)職工最多的區(qū)域，職工人數(shù)占全部林業(yè)在冊(cè)職工人數(shù)的40%。
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? ? ? ? 從林業(yè)建設(shè)的全局看，國(guó)有林區(qū)是我國(guó)林業(yè)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。天然林保護(hù)、
土地流轉(zhuǎn)退耕還林等林業(yè)重點(diǎn)工程，基本覆蓋了國(guó)有林區(qū)。從建設(shè)資金的投向來(lái)看，2013年138個(gè)林業(yè)局總建設(shè)資金占林業(yè)全部投資的5.21%，其中國(guó)家投資占林業(yè)全部國(guó)家投資的11.59%。國(guó)有林區(qū)作為全國(guó)林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，地位十分重要。
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? ? ? ? 然而，國(guó)有林區(qū)卻是我國(guó)林業(yè)發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié)，這也是其面臨的最大困境。國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，林區(qū)社會(huì)發(fā)展緩慢，林業(yè)職工收入過(guò)低，發(fā)展陷入困境。同時(shí)，國(guó)有林區(qū)也是全面建設(shè)小康社會(huì)的薄弱環(huán)節(jié)，林業(yè)職工更是處于社會(huì)困難群體之列。國(guó)有林區(qū)目前處于資源質(zhì)量與數(shù)量不匹配、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與和諧社會(huì)構(gòu)建不協(xié)調(diào)、民生改善與民生林業(yè)要求不適應(yīng)的境地。
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? ? ? ? 國(guó)有林區(qū)改革勢(shì)在必行
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? ? ? ? 國(guó)有林區(qū)改革改什么？
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? ? ? ? 王月華指出，國(guó)有林區(qū)正面臨著突出問(wèn)題：一是可采森林資源枯竭，生態(tài)功能嚴(yán)重退化。局部地區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)，直接威脅林區(qū)的生存發(fā)展。二是民生問(wèn)題比較突出。
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? ? ? ? 2013年?yáng)|北重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)在崗職工年平均工資2.3萬(wàn)元，僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員年平均工資的51.4%。三是森工企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。目前，各重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)累計(jì)拖欠金融機(jī)構(gòu)債務(wù)209.9億元，其中無(wú)力償還的金融機(jī)構(gòu)債務(wù)為133.1億元，每年需要承擔(dān)利息等大量的財(cái)務(wù)費(fèi)用。四是林業(yè)職工較多，就業(yè)安置壓力大。國(guó)有林區(qū)現(xiàn)有在冊(cè)職工68.8萬(wàn)人，屬于低收入人群。隨著天保工程的全面實(shí)施，林區(qū)將逐步停伐，解決職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)和保障職工基本生活問(wèn)題日益緊迫，推進(jìn)改革勢(shì)在必行。
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? ? ? ? 以問(wèn)題為導(dǎo)向的改革才是真正徹底的改革。國(guó)有林區(qū)的突出問(wèn)題根源在于政企、政事、事企、管辦合一而不分。
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? ? ? ? 其一，森工企業(yè)是實(shí)質(zhì)上的森林資源產(chǎn)權(quán)主體。森工企業(yè)
土地轉(zhuǎn)讓集森林資源占有、使用、收益、處置四權(quán)于一身，一方面導(dǎo)致林區(qū)人嚴(yán)重依賴資源，陷入了越窮越砍、越砍越窮的怪圈；另一方面林業(yè)投入嚴(yán)重不足，使得林業(yè)越來(lái)越缺乏發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和投資吸引力，林區(qū)經(jīng)濟(jì)也隨之萎縮。
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? ? ? ? 其二，國(guó)有林區(qū)管理體制混亂。政府、企業(yè)、社會(huì)各種職責(zé)、各種管理交錯(cuò)重疊，企業(yè)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)、創(chuàng)造利潤(rùn)的真正功能淡化。
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? ? ? ? 在體制轉(zhuǎn)型和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，國(guó)有林區(qū)開始陷入發(fā)展困境。國(guó)有林區(qū)改革的關(guān)鍵就在于推進(jìn)政企、政事、事企、管辦分開，健全森林資源監(jiān)管體制，逐步建立精簡(jiǎn)高效的國(guó)有森林資源管理機(jī)構(gòu)。
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? ? ? ? 改革要因地制宜分區(qū)施策
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? ? ? ? 國(guó)有林區(qū)如何推行改革？
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? ? ? ? 王月華表示，區(qū)域之間的差異決定了國(guó)有林區(qū)的改革要因地制宜，改革的思路和重點(diǎn)要分區(qū)施策而不能整齊劃一。東北內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)體制改革的難點(diǎn)在于：企業(yè)、政府、社會(huì)交織于一體，改革的成本高；西北、西南國(guó)有林區(qū)由于實(shí)施天保工程禁伐政策，使得許多森工企業(yè)成了無(wú)經(jīng)營(yíng)范圍、無(wú)資金、無(wú)產(chǎn)品的三無(wú)企業(yè)，國(guó)有林區(qū)也名不符實(shí)，大多為集體林區(qū)，改革的難度不大，成本也較小。事業(yè)化改制應(yīng)該是地處我國(guó)大江大河源頭和生態(tài)區(qū)位重要區(qū)域國(guó)有林區(qū)改革的主要方向，但目前僅在新疆和青海兩個(gè)省區(qū)成功實(shí)施。對(duì)這兩個(gè)省區(qū)而言，進(jìn)一步的改革重點(diǎn)，一是賦予國(guó)有林管理局執(zhí)法職能，使其真正作為國(guó)有林管理的主體；二是將改革深入到國(guó)有林場(chǎng)。
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? ? ? ? 王月華說(shuō)，國(guó)有林區(qū)改革將圍繞“兩個(gè)確保、兩個(gè)逐步、兩個(gè)創(chuàng)新”進(jìn)行。
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? ? ? ? 兩個(gè)確保：一是確保森林資源穩(wěn)步增長(zhǎng)，通過(guò)停止天然林商業(yè)性采伐，確保森林資源的穩(wěn)步恢復(fù)和增長(zhǎng)。二是確保職工基本生活有保障。
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? ? ? ? 兩個(gè)逐步：一是逐步推進(jìn)林區(qū)政企分開。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理相對(duì)獨(dú)立的國(guó)有林區(qū)而言，在打破政企合一、企資合一、企社合一的格局后，必須有一個(gè)能夠承接政府職能的機(jī)構(gòu)來(lái)行使行政管理職能。二是逐步建立精簡(jiǎn)高效的國(guó)有森林資源管理機(jī)構(gòu)。將森林資源管理權(quán)和森林資源經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。剝離后的企業(yè)，不再占有、管理和無(wú)償使用森林資源。與國(guó)有林管理機(jī)構(gòu)建立市場(chǎng)化的契約關(guān)系。
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? ? ? ? 兩個(gè)創(chuàng)新：一是創(chuàng)新森林資源管護(hù)機(jī)制，凡能通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)的要面向社會(huì)購(gòu)買。國(guó)有林管理機(jī)構(gòu)通過(guò)招標(biāo)等方式，雇用經(jīng)營(yíng)公司完成生產(chǎn)任務(wù)。二是創(chuàng)新森林資源監(jiān)管體制。地方各級(jí)政府對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和森林資源保護(hù)負(fù)總責(zé)。建立健全林區(qū)績(jī)效管理和考核機(jī)制，實(shí)行森林資源離任審計(jì)。
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? ? ? ? 采取措施保證改革有效實(shí)施
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? ? ? ? 如何保證改革順利實(shí)施？這需要政策扶持。
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? ? ? ? 王月華認(rèn)為，一是加大財(cái)政支持力度。針對(duì)國(guó)有林區(qū)改革，停止天然林商業(yè)性采伐后，根據(jù)不同地區(qū)情況分別核定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)增加天保工程財(cái)政資金數(shù)量。二是分類化解金融債務(wù)。對(duì)于國(guó)有林區(qū)森工企業(yè)的不良類金融債務(wù)，可由銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局等有關(guān)部門研究制定政策，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。三是加強(qiáng)國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級(jí)政府將國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級(jí)規(guī)劃統(tǒng)籌安排。四是加快深山遠(yuǎn)山林區(qū)職工搬遷。加大中央支持力度，同時(shí)安排保障性安居工程配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資給予傾斜。五是積極推進(jìn)林區(qū)
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。大力發(fā)展森林旅游、野生動(dòng)植物馴養(yǎng)繁育等綠色產(chǎn)業(yè)。發(fā)展林產(chǎn)品加工基地和對(duì)外貿(mào)易。
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? ? ? ? 通過(guò)改革，到2020年，基本理順中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企、政事、事企、管辦分開，林區(qū)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，森林資源管護(hù)和監(jiān)管體系更加完善。國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件得到改善，職工全部納入社會(huì)保障體系，富余人員得到安置，生活水平顯著提升，促進(jìn)國(guó)有林區(qū)與周邊地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)增加森林面積550萬(wàn)畝，森林蓄積量增長(zhǎng)4億立方米以上，區(qū)分不同情況有序停止天然林商業(yè)性采伐。
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? ? ? ? 最后，王月華談到，改善生態(tài)是林業(yè)的根本任務(wù)，保障和改善民生是林業(yè)工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。國(guó)有林區(qū)改革堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、以人為本”原則，重點(diǎn)解決森林資源保護(hù)和民生改善等主要問(wèn)題，找準(zhǔn)了改革的正確方向，明確了“分區(qū)施策、地方負(fù)責(zé)”的基本要求，充分發(fā)揮地方推進(jìn)改革的積極性和創(chuàng)造性，確保改革的政策和措施能夠從根本上解決國(guó)有林區(qū)存在的困難。在中央政府的大力支持和推動(dòng)下，廣大林區(qū)干部職工期盼已久的改革一定會(huì)取得成功。
