一、關(guān)于構(gòu)建完整的農(nóng)地權(quán)利?
?。ㄒ唬╆P(guān)于實(shí)現(xiàn)地位平等的農(nóng)地權(quán)利。黨的十八屆三中全會提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度。2014年，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。經(jīng)全國人大授權(quán)，2015年起在33個縣（市、區(qū)）開展試點(diǎn)，其后又將試點(diǎn)延期至2019年底。從試點(diǎn)情況看，農(nóng)村宅基地制度改革在健全宅基地權(quán)益保障方式、完善宅基地審批制度、探索宅基地有償使用和自愿有償退出機(jī)制等方面進(jìn)行了有益探索，農(nóng)村土地征收制度改革在完善被征地農(nóng)民多元保障機(jī)制等方面取得積極進(jìn)展。?
?。ǘ╆P(guān)于塑造獨(dú)立完整的土地承包經(jīng)營權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定：國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。主要包括：依法享有承包地使用、收益的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)；依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；承包地被依法征收、征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。同時，承包方也承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)：維持土地的農(nóng)業(yè)用途，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得用于非農(nóng)建設(shè)；依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。依照法律規(guī)定，承包農(nóng)戶擁有獨(dú)立完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。近年來，通過開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，將邊界清晰、面積準(zhǔn)確的集體耕地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)給承包農(nóng)戶，進(jìn)一步穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包關(guān)系，豐富了農(nóng)村土地權(quán)能，強(qiáng)化了對承包農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。?
二、關(guān)于豐富農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)則?
?。ㄒ唬╆P(guān)于突破現(xiàn)有所有權(quán)流轉(zhuǎn)形式。土地市場化流轉(zhuǎn)是促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置的必然要求。土地作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，要在堅(jiān)持集體所有、家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上，促進(jìn)其依法自愿有償流轉(zhuǎn)。特別是集體建設(shè)用地，要建立健全城鄉(xiāng)要素市場化配置機(jī)制，真正做到城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)，健全完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易制度，支持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場交易，讓土地在流動中實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價值，增加農(nóng)民和農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)性收益。下一步，我部將會同相關(guān)部門積極推動《土地管理法》等法律法規(guī)的修訂完善，吸收農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地管理改革等方面的成果，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。?
?。ǘ╆P(guān)于完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式。2007年頒布并施行的《物權(quán)法》，明確土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，從法律制度上保障了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)而保障了農(nóng)民生存和發(fā)展的權(quán)利。將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)而不是一種合同上的權(quán)利，其法律性質(zhì)和法律效力是不同的。用益物權(quán)使土地承包經(jīng)營權(quán)成為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)戶成為獨(dú)立的民事權(quán)利主體，承包經(jīng)營權(quán)人可依法享有將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，任何組織和個人不得強(qiáng)迫或者阻礙。?
關(guān)于轉(zhuǎn)讓。2018年12月修正的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，需經(jīng)發(fā)包方同意，是因?yàn)檗D(zhuǎn)讓后，承包方與發(fā)包方就該土地上的承包關(guān)系及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)隨之終止，并由受讓方與發(fā)包方確立新的承包關(guān)系。承包方未經(jīng)發(fā)包方同意就轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)包方的權(quán)利難以得到保障。當(dāng)然，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)尊重承包方的流轉(zhuǎn)意愿，不得以此為借口阻礙承包方依法轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。轉(zhuǎn)讓是土地承包經(jīng)營權(quán)的徹底讓渡，本次修法取消了承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源等條件，將轉(zhuǎn)讓限定于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，便于集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督管理，也可以防止受讓方利用承包地從事非農(nóng)業(yè)活動。按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，采取登記對抗主義。即土地權(quán)利的變動依當(dāng)事人的意思表示而產(chǎn)生法律效力，當(dāng)事人可以登記，也可以不登記，不登記的，其權(quán)利不得對抗善意第三人。?
關(guān)于抵押、擔(dān)保。賦予承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，使農(nóng)民擁有的承包地權(quán)能更加完整和充分，有利于擴(kuò)展農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營功能，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要渠道。黨的十八屆三中全會《決定》提出，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2014年中央1號文件提出，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。2014年中辦、國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出，按照全國統(tǒng)一安排，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施辦法，探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制。2015年中央1號文件再次強(qiáng)調(diào)，做好承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)工作。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，第十二屆全國人大常委會批準(zhǔn)在北京市大興區(qū)等232個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。2016年，中國人民銀行等5部門印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，就土地經(jīng)營權(quán)抵押程序、價值評估、抵押物處置等做出了具體規(guī)定。2018年12月修正的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。?
關(guān)于入股。2018年12月修正的《農(nóng)村土地承包法》將土地經(jīng)營權(quán)入股作為流轉(zhuǎn)的方式之一，需向發(fā)包方備案。承包地的土地經(jīng)營權(quán)入股法人企業(yè)后，能處置的只是承包地的土地經(jīng)營權(quán)，土地承包權(quán)仍歸承包方，集體土地所有權(quán)也不改變。?
三、關(guān)于構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場?
?。ㄒ唬╆P(guān)于搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)載體和平臺。2014年，中辦、國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確要求，要研究制定流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行規(guī)范，加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。依托農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，完善縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測制度，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)。按照中央要求，我部于2016年出臺了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)行規(guī)范（試行）》，明確了在流轉(zhuǎn)交易市場進(jìn)行交易的相關(guān)規(guī)程。目前，已有21個省份出臺農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的指導(dǎo)性文件。全國有1200多個縣（市、區(qū)）、18000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，還有一些村也設(shè)立了交易服務(wù)點(diǎn)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、價格指導(dǎo)、政策咨詢等服務(wù)。?
?。ǘ╆P(guān)于完善農(nóng)村土地價值評估機(jī)制。目前，自然資源部服務(wù)于農(nóng)村土地交易的低價評估專業(yè)化服務(wù)機(jī)制已基本成熟，工作基礎(chǔ)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)人員能夠滿足農(nóng)村土地交易各項(xiàng)評估需求。一是有數(shù)量龐大的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍。二是為合理評估農(nóng)地價格，完善農(nóng)用地土地等級價格體系，國土資源部在已頒布的《農(nóng)用地分等規(guī)程》《農(nóng)用地定級規(guī)程》《農(nóng)用地估價規(guī)程》的基礎(chǔ)上，于2016年發(fā)布了《集體土地使用權(quán)地價評估技術(shù)指引》。三是每年部署城鄉(xiāng)地價調(diào)查與監(jiān)測工作，要求各地加快完善以基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價為核心的公示地價體系，支撐城鄉(xiāng)土地市場一體化建設(shè)。有條件的?。▍^(qū)、市）部署開展集體土地基準(zhǔn)地價制訂。同時，自然資源部組織開展了全國農(nóng)用地分等定級工作，徹底摸清了全國農(nóng)用地質(zhì)量分布，形成了覆蓋全國、多種精度的農(nóng)用地分等定級成果，為農(nóng)村土地交易評估提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。?
