“農(nóng)村改革不論怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。這些底線必須堅(jiān)守，決不能犯顛覆性錯(cuò)誤?！秉h的十八大以來，習(xí)近平總書記談到農(nóng)村改革時(shí)多次強(qiáng)調(diào)過這一重要論斷。同時(shí)，習(xí)近平總書記還強(qiáng)調(diào)，市場在資源配置中起決定性作用。土地是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營最重要的資源。對此，就要從邏輯上回答，農(nóng)村土地集體所有制在市場經(jīng)濟(jì)中具有哪些制度優(yōu)勢，能夠給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民帶來什么實(shí)際利益。
1、農(nóng)村改革中土地私有化取向及其消極影響
2019年中央一號(hào)文件要求，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，不搞私有化”。這一重要表述，代表了中央的主張和群眾的呼聲，并把否定農(nóng)村土地集體所有制、恢復(fù)土地私有制的農(nóng)村改革取向揭露出來，論證這種改革取向給農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的消極后果，對土地集體所有制的優(yōu)勢給予肯定，是非常重要的。
關(guān)于農(nóng)村土地制度，是堅(jiān)持集體所有制，還是恢復(fù)私有制，在理論界乃至黨政干部中是有不同看法的。凡是熟悉農(nóng)村改革實(shí)際進(jìn)程，并能夠采取實(shí)事求是治學(xué)態(tài)度的學(xué)者都清楚，雖然政策性文件一直都強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，但多年來農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)程中還是存在著一定的“私有化”成分。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是“增人不增地、減人不減地”政策在執(zhí)行層面可能存在私有化導(dǎo)向。1987年，人民公社已經(jīng)摘牌兩年多，農(nóng)戶承包經(jīng)營取代集體統(tǒng)一經(jīng)營在全國范圍內(nèi)徹底定型。為進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度，當(dāng)時(shí)主導(dǎo)農(nóng)村改革的行政主管部門在貴州省湄潭縣設(shè)立了農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。試驗(yàn)的基本內(nèi)容就是“增人不增地、減人不減地”。對湄潭縣農(nóng)村改革試驗(yàn)進(jìn)行理論和操作指導(dǎo)的，是從北京權(quán)威研究機(jī)構(gòu)過去的幾位年輕學(xué)者。這幾位學(xué)者多年來陸陸續(xù)續(xù)撰寫的記述湄潭試驗(yàn)的文獻(xiàn)資料表明，他們不論從理論上還是從制度上，都偏向于主張中國實(shí)行農(nóng)村土地私有制，這是他們進(jìn)行湄潭試驗(yàn)的初衷。凡是認(rèn)為自家承包集體土地后將不再改變的農(nóng)戶也認(rèn)為承包地就是自家的私有土地。
二是絕大多數(shù)農(nóng)村在農(nóng)村稅費(fèi)改革后不再向農(nóng)戶收取承包費(fèi)，國家征用土地補(bǔ)償金和土地流轉(zhuǎn)租金全部歸承包戶所有。但是，1997年前后全國范圍進(jìn)行了農(nóng)村土地第二輪承包，而且直至2005年，集體每年都要向承包土地的農(nóng)戶收取承包費(fèi)，在法權(quán)關(guān)系上表明土地還沒有改變集體所有的性質(zhì)。從2006年起，農(nóng)村完成了稅費(fèi)改革。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從國家政策層面取消了農(nóng)地承包戶的農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”（農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)戶繳納給國家的費(fèi)用；“三提”是土地承包戶交給集體的公積金、公益金和共同生產(chǎn)管理費(fèi)；“五統(tǒng)”是土地承包戶交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加、計(jì)劃生育費(fèi)、優(yōu)撫費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村公益事業(yè)費(fèi)），農(nóng)戶不再因承包集體土地而交納各種費(fèi)用。由此則削弱了集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式。此外，國家征用農(nóng)業(yè)用地的補(bǔ)償款和承包地流轉(zhuǎn)的租金在大多數(shù)地方也完全歸承包戶所有，集體進(jìn)一步失去了理論意義上的所有者權(quán)能。
三是一些農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)用頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》的方式，將承包地塊長期固定到承包戶。從2011年開始，農(nóng)業(yè)行政管理部門出于保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)等目的，開展了農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)工作。2013年在全國范圍內(nèi)開展了農(nóng)村土地確權(quán)工作。對于這項(xiàng)工作，曾有相關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)多次提出，要給農(nóng)戶“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，對于這種表態(tài)，第一批試點(diǎn)縣某分管領(lǐng)導(dǎo)甚至產(chǎn)生了“這次確權(quán)以后，土地就是私有了”的認(rèn)知。
如果從1987年湄潭試驗(yàn)算起，執(zhí)行層面存在的土地“私有化”導(dǎo)向歷經(jīng)三十多年，結(jié)果并不盡人意。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
其一，率先進(jìn)行“增人不增地、減人不減地”的湄潭縣并沒有因此取得農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著成績，該縣曾經(jīng)長期處于國家級貧困縣的行列。這說明，讓農(nóng)民獲得了類似于土地私有的權(quán)利，并不能讓他們普遍擺脫貧困。其二，在認(rèn)真執(zhí)行“增人不增地、減人不減地”和“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”政策的農(nóng)村，都像湄潭縣農(nóng)村一樣，大多數(shù)農(nóng)村集體沒有經(jīng)濟(jì)收入，連農(nóng)田水利建設(shè)這類簡單的統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)也不能提供，農(nóng)戶處于一盤散沙狀態(tài)。凡是農(nóng)民和農(nóng)村干部持有“土地事實(shí)上就是私有財(cái)產(chǎn)”觀念的農(nóng)村地區(qū)，其基層黨組織普遍呈現(xiàn)軟弱渙散狀態(tài)，容易孳生黑惡勢力。其三，農(nóng)戶之間人均土地面積差距越來越大，已經(jīng)有30%以上農(nóng)村人口在本村沒有承包地，甚至存在消亡戶仍然占有土地而部分青壯年農(nóng)民沒有土地的現(xiàn)象。其四，外出務(wù)工的青壯年勞動(dòng)力不放棄土地，一些老人、病人無力耕作土地，造成土地粗放經(jīng)營甚至撂荒。農(nóng)戶出租土地收取租金，增加了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營成本，不勞而獲現(xiàn)象難以根除。其五，在國家征地過程中，一些農(nóng)戶以土地私有為由當(dāng)“釘子戶”，補(bǔ)償要求過分，提高了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成本。
2、市場經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村土地集體所有制優(yōu)勢
黨的十一屆三中全會(huì)之后，黨中央推廣小崗村大包干經(jīng)驗(yàn)，形成了農(nóng)村基本經(jīng)營制度，其主要包括有三個(gè)制度要點(diǎn)：一是土地歸農(nóng)民集體所有，二是集體土地由農(nóng)戶承包經(jīng)營，三是集體為農(nóng)戶提供統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)。它的利益分配制度安排是“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”。我國憲法第八條又將這一制度概括為“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。這一制度的根基則是土地歸農(nóng)民集體所有。
在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，受制于當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)分割的財(cái)政體制，農(nóng)戶向集體上交的“三提五統(tǒng)”基本上被鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村兩級黨政系統(tǒng)用于農(nóng)村公共事業(yè)開支領(lǐng)域，并沒有用于為農(nóng)戶提供統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)。2006年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，絕大部分農(nóng)村集體已不再向承包土地的農(nóng)戶收取任何費(fèi)用，但還有一小部分農(nóng)村，集體內(nèi)部農(nóng)戶之間經(jīng)過民主協(xié)商，自行決定以適合本村的方式，向承包土地的農(nóng)戶收取承包費(fèi)，用于集體內(nèi)部的統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)及公共事務(wù)。這類農(nóng)村的土地承包方式和承包期限也各有不同，但都不搞“增人不增地、減人不減地”，因?yàn)榧w不可能向去世的老人和外嫁的姑娘收取承包費(fèi)，新娶進(jìn)的媳婦和新出生的孩子也要承擔(dān)交納承包費(fèi)的責(zé)任和義務(wù)。比如，筆者調(diào)研過的廣東省清遠(yuǎn)市的葉屋村、新城村、活石水村就是這樣。十多年過去了，把這些收取承包費(fèi)的少數(shù)農(nóng)村與周邊不收承包費(fèi)的大多數(shù)農(nóng)村對照一下，制度優(yōu)劣，一目了然。
收取承包費(fèi)的農(nóng)村集體自然不存在集體經(jīng)濟(jì)空殼問題，都能夠進(jìn)行經(jīng)常性的農(nóng)田水利及農(nóng)道建設(shè)，土地沒有撂荒的，單純靠村莊內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營獲得的收入就不低于外出務(wù)工的農(nóng)戶比比皆是，鄰里和諧，共同富裕。針對于此，筆者把這一現(xiàn)象放在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)基于土地集體所有制的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的制度優(yōu)勢表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
土地歸農(nóng)民集體所有，耕者有其田制度的初心無可更改，土地與勞動(dòng)者結(jié)合零成本
市場經(jīng)營主體最關(guān)心成本與收益。在土地私有且可交易的制度安排下，土地經(jīng)營者購買、持有、租賃土地，都意味著付出經(jīng)營成本。由于經(jīng)營者個(gè)人素質(zhì)或機(jī)遇不同，同樣數(shù)量和質(zhì)量的土地，對于不同的經(jīng)營者會(huì)產(chǎn)生大相徑庭的成本與收益。有的會(huì)賺錢，有的會(huì)虧本。賺錢的會(huì)購入越來越多的土地，虧本的則會(huì)失去土地。自秦漢以來，中國就實(shí)行了可交易的農(nóng)戶土地私有制。縱觀不同歷史階段，土地所有制的發(fā)展有一個(gè)共同點(diǎn)：一小部分人兼并大量土地，成為擁有很多土地的地主，大部分人則成為無地少地的貧農(nóng)。古代中國改朝換代的推動(dòng)力之一，就是無地少地的農(nóng)民被動(dòng)員起來，改變“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的土地占有格局，實(shí)現(xiàn)耕者有其田。
我們黨能夠奪取政權(quán)，并沒有脫離歷史的大邏輯。以“打土豪、分田地”為基本內(nèi)容的農(nóng)村包圍城市革命道路，相契合的是由孫中山提出來的“平均地權(quán)”民主革命綱領(lǐng)。新中國成立前后，我們黨領(lǐng)導(dǎo)了全國范圍內(nèi)的土地改革，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田。從經(jīng)濟(jì)制度層面評價(jià)新中國的土改，雖然消滅了地主階級，但并沒有消滅土地私有制，只是讓所有農(nóng)民都變成小塊土地私有者。若順其自然，重演歷史上的土地占有兩極分化是必然的。
到1953年前后，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體發(fā)現(xiàn)，新貧農(nóng)和新富農(nóng)同時(shí)出現(xiàn)了。因此，如何構(gòu)建農(nóng)村土地制度這一歷史性大課題，就擺到了中國共產(chǎn)黨面前。依據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論和革命根據(jù)地創(chuàng)造的成熟經(jīng)驗(yàn)，毛澤東在土地改革之后就十分注意引導(dǎo)農(nóng)民走互助合作的發(fā)展道路，并于1956年開始了農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造。至1961年3月22日中央工作會(huì)議通過《農(nóng)村人民公社條例》（簡稱“人民公社六十條”），土地歸農(nóng)民集體所有的土地制度得以確立，宣告了土地私有制在中國徹底消亡。1982年通過的《中華人民共和國憲法》確認(rèn)了這種土地制度變革的合法性。
人民公社體制完整運(yùn)行近二十年（1962—1982），農(nóng)業(yè)用地由集體統(tǒng)一經(jīng)營總體上并未取得明顯成效，但這并不能證明土地集體所有制的失敗。這一制度的最大歷史功績是守住了中國共產(chǎn)黨向農(nóng)民承諾的耕者有其田的初心。不僅人民公社時(shí)期耕者有其田，農(nóng)村改革后經(jīng)歷了兩輪承包，也證明市場經(jīng)濟(jì)體制下，土地集體所有制也能夠確保耕者有其田。在土地集體所有制框架內(nèi)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)者無法買入私人土地，不會(huì)成為地主，經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱者無法賣出土地，不會(huì)成為貧農(nóng)。它賦予了新增農(nóng)民——主要是指農(nóng)戶娶進(jìn)來的媳婦和長大成人的子弟——無償獲得土地的天然權(quán)利，而不必付出代價(jià)。這種天然權(quán)利被稱之為農(nóng)民的集體成員權(quán)。這一制度徹底改變了土地私有制造成的農(nóng)民之間土地權(quán)利的不平等，徹底消除了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者獲得土地必須付出的代價(jià)，做到了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者與土地結(jié)合的零成本。從資源配置效率角度進(jìn)行評價(jià)，可謂達(dá)到最佳狀態(tài)。由此，中國種地的農(nóng)民不再遭受他人的剝削，也就是不必把自己辛辛苦苦生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品無償?shù)胤钏徒o沒有付出勞動(dòng)的其他人。種地農(nóng)民很辛苦，種地農(nóng)民很重要，種地農(nóng)民不能遭受剝削，這也是中國進(jìn)行民主革命的初心。
正是由于農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有具有制度優(yōu)勢，即使是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重束縛農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人民公社時(shí)期，土地資源與勞動(dòng)者零成本結(jié)合的效率優(yōu)勢也頑強(qiáng)地表現(xiàn)出來。最直觀的證據(jù)是，在國家投入很少資金的政策背景下，主要靠農(nóng)民的勞動(dòng)投入，開展了大規(guī)模的以農(nóng)田水利建設(shè)為中心的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。這是私有制基礎(chǔ)上的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)做不到的。
市場經(jīng)濟(jì)體制下土地所有者、經(jīng)營者、勞動(dòng)者三者利益的和諧統(tǒng)一
人民公社時(shí)期，農(nóng)戶只是單純的消費(fèi)單元，不是經(jīng)營主體，其經(jīng)濟(jì)功能是向集體提供勞動(dòng)力要素，集體與農(nóng)戶之間是整體與部分之間的從屬關(guān)系。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制建立起來后，農(nóng)戶與集體之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化，農(nóng)戶也成為獨(dú)立核算的經(jīng)營主體。集體發(fā)包土地，農(nóng)戶承包土地。集體與農(nóng)戶之間的利益關(guān)系用承包合同固定下來。在承包面積、承包期限、承包費(fèi)繳納方式等方面，約定了雙方的權(quán)利和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了土地所有者與經(jīng)營者的分離。這是市場經(jīng)濟(jì)體制下資源配置的一般形式。集體與農(nóng)戶成為權(quán)利對等的市場主體。
這樣的制度安排，不存在于新中國成立前的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，不存在于人民公社時(shí)期，也不存在于發(fā)達(dá)資本主義國家中，在土地制度史和農(nóng)業(yè)經(jīng)營史上未曾有過，但又完全符合市場經(jīng)濟(jì)的基本邏輯。
以馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論為顯微鏡，透視雙層經(jīng)營體制中的不同權(quán)利主體，我們看到了一個(gè)全新的市場主體之間的利益關(guān)系：集體經(jīng)濟(jì)組織是土地所有者，農(nóng)戶是向集體上交承包費(fèi)即租金的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，有勞動(dòng)能力的農(nóng)戶家庭成員是勞動(dòng)者。當(dāng)我們把這三者與土地私有制基礎(chǔ)上的三者對照起來進(jìn)行考察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，土地私有制框架內(nèi)所有者、經(jīng)營者、勞動(dòng)者之間利益對立的關(guān)系消失了。眾所周知，在生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)，土地所有者的利益訴求是收取更多的租金，經(jīng)營者的利益訴求是賺取更多的利潤，勞動(dòng)者的利益訴求是爭取到更多的工資，三者之間處于利益對立狀態(tài)。但是，在雙層經(jīng)營體制框架內(nèi)，土地屬于集體而非私人所有，集體由承包土地的經(jīng)營者構(gòu)成，勞動(dòng)者是經(jīng)營者的主要家族成員。勞動(dòng)者的勞動(dòng)成果完全歸經(jīng)營者所有，經(jīng)營者繳納的承包費(fèi)即租金歸集體所有，形成集體積累。而集體收取承包費(fèi)的目的，完全用于使承包戶更高效更便捷進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營及改善福利狀況。總之，三者的利益關(guān)系處于和諧統(tǒng)一的狀態(tài)。顯然，農(nóng)業(yè)中這種嶄新的生產(chǎn)關(guān)系在土地私有制下不可能出現(xiàn)。中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢如此可見一斑。
習(xí)近平總書記指出，“要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，這是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的根本立場”。這一立場，不僅是主觀愿望，更是讓人民群眾獲得實(shí)際利益的制度安排的體現(xiàn)。雙層經(jīng)營體制中展現(xiàn)的和諧的三者利益關(guān)系，正是這樣一種制度安排。在這種嶄新的生產(chǎn)關(guān)系中，承包費(fèi)即租金對于經(jīng)營者而言是本期經(jīng)營成本，決定了經(jīng)營者不會(huì)撂荒土地。但是，由租金形成的集體積累并沒有減少經(jīng)營者的經(jīng)營資本，而是全部轉(zhuǎn)化為經(jīng)營者和勞動(dòng)者更好的生產(chǎn)經(jīng)營條件，給經(jīng)營者和勞動(dòng)者都帶來了更多的福利。這既是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民發(fā)展中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)最先取得的制度成果，也是運(yùn)用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)總結(jié)農(nóng)村改革實(shí)踐得出的新結(jié)論。
土地歸農(nóng)民集體所有，為現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理奠定社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)
黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分。古代中國就十分重視鄉(xiāng)村治理，其基本制度安排是官紳結(jié)合，以紳為主。一般說來，鄉(xiāng)紳角色只能由那些家族財(cái)力雄厚的族長充當(dāng)。所以，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治理作為一種上層建筑，其賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)大體上還表現(xiàn)為土地占有的兩極分化。通俗地說，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)由地主說了算。
土地集體所有制徹底消除了土地私有造成的兩極分化弊端，為土地權(quán)利人人平等奠定了制度基礎(chǔ)。這是我國農(nóng)村社會(huì)主義制度的底色。在這個(gè)基礎(chǔ)上，集體的土地資源如何發(fā)揮出更大效能，如何給集體和集體成員帶來更多的收益，要通過集體成員民主協(xié)商進(jìn)行決策，比如，集體的土地是否發(fā)包，如何發(fā)包，發(fā)包給誰，承包費(fèi)是多少及如何收取，承包費(fèi)形成集體收益后如何使用，等等。在這個(gè)過程中，農(nóng)民之間不會(huì)僅僅討論土地問題，還要討論村莊整治、倫理道德、鄰里關(guān)系、教育、文化、衛(wèi)生、生態(tài)等諸多事務(wù)，制定鄉(xiāng)規(guī)民約，等等。所以，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的過程。
3、發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制優(yōu)勢要求我們黨勇于自我革命
習(xí)近平總書記在2016年視察農(nóng)村改革主要發(fā)源地小崗村時(shí)指出，“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”?！叭匀弧币辉~提示我們，中國共產(chǎn)黨近百年的風(fēng)雨歷程就是這樣走過來的。新民主主義革命時(shí)期“打土豪、分田地”是處理農(nóng)民和土地的關(guān)系，農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造也是處理農(nóng)民和土地的關(guān)系，農(nóng)村改革還是處理農(nóng)民和土地的關(guān)系。在這三次“處理”中，第一次是革舊社會(huì)的命，第二次和第三次則是自我革命。每次“處理”都是因?yàn)橥恋刂贫确矫娉霈F(xiàn)了問題，“處理”之后則帶來了整個(gè)國家、尤其是農(nóng)村的巨大發(fā)展進(jìn)步。
黨的十八屆三中全會(huì)作出了全面深化改革的決定，同黨的十一屆三中全會(huì)一樣，具有劃時(shí)代意義。新時(shí)代以鄉(xiāng)村振興為抓手解決“三農(nóng)”問題，也必然要求在農(nóng)村土地制度上面來一個(gè)劃時(shí)代的變革。以習(xí)近平同志為核心的黨中央已經(jīng)從頂層設(shè)計(jì)上明確了變革的方向：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)，走共同富裕道路?！闭且笪覀?nèi)缡糯髨?bào)告部署的那樣，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。
但是，要把黨中央的頂層設(shè)計(jì)落到實(shí)處，并不是輕而易舉的事情。要解放思想，逢山開路、遇河架橋，破除體制機(jī)制弊端，突破利益固化藩籬，讓農(nóng)村資源要素活化起來，讓廣大農(nóng)民積極性和創(chuàng)造性迸發(fā)出來，讓全社會(huì)支農(nóng)助農(nóng)興農(nóng)力量匯聚起來。
發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制優(yōu)勢，要解放思想，打破靠土地私有化明晰產(chǎn)權(quán)的教條
當(dāng)年在湄潭縣指導(dǎo)“增人不增地、減人不減地”改革試驗(yàn)的幾位學(xué)者，無一例外，都是科斯產(chǎn)權(quán)理論的忠實(shí)信徒。他們主張農(nóng)村土地私有，絕對沒有搞垮中國農(nóng)業(yè)并傷害種田農(nóng)民利益的主觀故意。他們的理論邏輯是，搞市場經(jīng)濟(jì)就要明晰產(chǎn)權(quán)，降低交易成本，提高資源配置效率；農(nóng)村土地集體所有制造成產(chǎn)權(quán)不清，是導(dǎo)致人民公社體制失敗的根本原因，大包干并沒有徹底解決產(chǎn)權(quán)不清問題，只有徹底恢復(fù)土地私有，才是治本之策。這一理論看起來很嚴(yán)謹(jǐn)，其實(shí)并沒有真正領(lǐng)會(huì)科斯產(chǎn)權(quán)理論的精髓（在科斯闡述產(chǎn)權(quán)理論的經(jīng)典論文中，并沒有提出必須且只能搞生產(chǎn)資料私有制的觀點(diǎn)）。他們沒有預(yù)見到，土地一旦成為小農(nóng)戶的私有財(cái)產(chǎn)，就必然會(huì)出現(xiàn)一部分土地被粗放經(jīng)營甚至撂荒的現(xiàn)象，對于中國這類人多地少的國家而言，這就是制度安排不當(dāng)造成的資源配置效率低下。他們寄希望于土地買賣和土地租賃解決土地粗放經(jīng)營和土地撂荒問題，但豈不知，這本身就會(huì)讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在交易中承擔(dān)更多的生產(chǎn)成本。
歷史早就告訴我們，教條一旦形成，鮮有由教條主義者主動(dòng)打破的先例。真正能夠沖破教條束縛的是廣大人民群眾的實(shí)踐。新時(shí)代要徹底打破土地私有化教條的束縛，就要像當(dāng)年尊重小崗村農(nóng)民首創(chuàng)精神那樣，尊重農(nóng)村改革以來自覺發(fā)揮土地集體所有制優(yōu)勢的農(nóng)民群眾和基層干部的首創(chuàng)精神，要總結(jié)他們的經(jīng)驗(yàn)，予以宣傳推廣。
打破土地私有化教條，討論專家學(xué)者的觀點(diǎn)固然重要，但更為重要的是，各地方和各農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識(shí)如何。當(dāng)年湄潭搞“增人不增地、減人不減地”試驗(yàn)，得到了農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。三十年后，地方黨委政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作主管部門領(lǐng)導(dǎo)干部則要勇于面對歷史與現(xiàn)實(shí)，從“不忘初心、牢記使命”的高度，嚴(yán)肅認(rèn)真地思考，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，如何審視、思考以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體和以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民創(chuàng)立的我國農(nóng)村土地制度。
發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制優(yōu)勢，要破除體制機(jī)制弊端，突破利益固化樊籬
一是農(nóng)村的土地是歸“三級共有”還是歸“生產(chǎn)隊(duì)”單獨(dú)所有。我們肯定毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)立農(nóng)村土地集體所有制的歷史功績，但并不是說農(nóng)村土地集體所有制從一開始就完美無缺。我國農(nóng)村土地由農(nóng)戶私有變成集體所有，是由人民公社體制確立起來的。“人民公社六十條”確立的農(nóng)村土地集體所有制是“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”。所謂土地“三級所有”，就是農(nóng)村的一塊農(nóng)田，既歸幾十個(gè)農(nóng)戶組成的生產(chǎn)隊(duì)所有，又歸若干生產(chǎn)隊(duì)組成的生產(chǎn)大隊(duì)——通常由幾百個(gè)農(nóng)戶所有，還歸若干生產(chǎn)大隊(duì)組成的人民公社——通常由幾千個(gè)農(nóng)戶所有。當(dāng)年這樣安排農(nóng)村土地制度，是為了向共產(chǎn)主義過渡。但以市場經(jīng)濟(jì)必須做到產(chǎn)權(quán)明晰的制度要求看，“三級所有”制度安排顯然是不科學(xué)的，農(nóng)民群眾是不能接受的。毛澤東同志的歷史性貢獻(xiàn)在于規(guī)定了農(nóng)村土地的基礎(chǔ)所有者是生產(chǎn)隊(duì)。當(dāng)年的生產(chǎn)隊(duì)即現(xiàn)在的村民組的幾十個(gè)農(nóng)戶都有密切的血緣親緣關(guān)系，在我國絕大多數(shù)農(nóng)村，農(nóng)民認(rèn)可、接受的集體是在這個(gè)范圍之內(nèi)。如果讓他們認(rèn)同生產(chǎn)大隊(duì)（現(xiàn)在的行政村）的土地集體所有者身份，必須至少有一位既有公心又有能力的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部把他們團(tuán)結(jié)在一起，如山西省的大寨村、江蘇省的華西村、浙江省的滕頭村等等。我國農(nóng)民接受人民公社（現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）擁有土地集體所有者身份的地方，大概只有河北省晉州市的周莊（在筆者看來，周莊事實(shí)上是個(gè)規(guī)模比較大的生產(chǎn)大隊(duì)）。主張搞土地私有化的學(xué)者批判農(nóng)村土地“三級所有”存在產(chǎn)權(quán)不清弊端是正確的，但他們因此就否定生產(chǎn)隊(duì)作為土地集體所有者的科學(xué)性和制度優(yōu)勢是錯(cuò)誤的。本文提到的清遠(yuǎn)市的三個(gè)村莊就都屬于原來的生產(chǎn)隊(duì)。所以，當(dāng)我們說農(nóng)村土地歸集體所有的時(shí)候，必須明確，在絕大多數(shù)農(nóng)村，是指歸發(fā)包土地的村民組所有，而不是行政村。但目前在很多人的心目中，說到集體就是特指行政村，這說明，我們對人民公社體制的改革還沒有徹底完成。廣東省清遠(yuǎn)市在這方面取得了較大的改革成就，他們通過農(nóng)村綜合改革，把農(nóng)村土地所有者明確界定為村民組或自然村，排除了行政村的土地所有者身份，取得了很好的改革效果，并得到了習(xí)近平總書記的肯定。
二是農(nóng)村新增勞動(dòng)力是否擁有承包集體土地的權(quán)利。從表面上看，“增人不增地、減人不減地”政策穩(wěn)定、固化了農(nóng)戶（不是個(gè)人）土地承包經(jīng)營權(quán)，其實(shí)質(zhì)是取消農(nóng)村新增農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力即新媳婦及其子女等群體承包集體土地的權(quán)利。按照這個(gè)辦法，可謂是“土地一次性發(fā)包，集體永久性死掉”。所以，堅(jiān)持還是否定農(nóng)村土地集體所有制，基本問題是農(nóng)村新增勞動(dòng)力是否擁有承包集體土地的權(quán)利。按照土地歸集體所有的制度設(shè)計(jì)初心，是確保“耕者有其田”即農(nóng)民平等獲得無償使用土地的權(quán)利。“增人不增地、減人不減地”政策首先是在集體內(nèi)部取消了農(nóng)民平等使用土地的權(quán)利，接著就是讓新增勞動(dòng)力人數(shù)較多的農(nóng)戶為耕作土地付出買地或租地的代價(jià)。所以，擁護(hù)“增人不增地、減人不減地”政策的，是那些農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力減少甚至沒有勞動(dòng)力的農(nóng)戶，而新增農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力較多的農(nóng)戶普遍反對這一政策，要求通過承包權(quán)調(diào)整增加承包地面積。在這種利益碰撞面前，理所當(dāng)然，要維護(hù)新增農(nóng)村勞動(dòng)力平等無償使用土地的權(quán)利，他們才是代表農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和未來發(fā)展的主要力量。
三是集體向農(nóng)戶收取承包費(fèi)是不是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。“留足集體的”是創(chuàng)設(shè)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的初心，是農(nóng)民的利益訴求。人民公社解體后上交承包費(fèi)成為農(nóng)戶的“負(fù)擔(dān)”，是因?yàn)槌邪M(fèi)被應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)的公共事業(yè)和公共服務(wù)占用了，是國家與集體的關(guān)系處理不當(dāng)。集體向土地承包戶收取承包費(fèi)是土地集體所有權(quán)的基本實(shí)現(xiàn)形式，形成集體積累，用于為承包戶提供統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)，對農(nóng)戶的持續(xù)增收是十分必要的，農(nóng)戶也是衷心擁護(hù)的。黨的十六大以來，國家逐步取消了工業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)、城市剝奪農(nóng)村的政策，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中也明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方針，為“留足集體的”制度重新煥發(fā)生機(jī)提供了政策保障。有人擔(dān)心“留足集體的”為農(nóng)村小官大貪制造空間，這完全是因噎廢食的想法和做法。清遠(yuǎn)農(nóng)村綜合改革的實(shí)踐證明，只要把收取承包費(fèi)的集體邊界劃分清楚，明確承包費(fèi)使用的權(quán)利只屬于發(fā)包土地的集體，農(nóng)戶通過民主協(xié)商，就能夠用好集體積累。所謂“集體經(jīng)濟(jì)空殼”難題將迎刃而解。
習(xí)近平總書記堅(jiān)定不移地維護(hù)農(nóng)村土地集體所有制，是維護(hù)種田農(nóng)民根本利益的偉大歷史功績。我們完全有理由相信，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指引下，通過全面深化農(nóng)村改革，土地集體所有制在市場經(jīng)濟(jì)體制下必將煥發(fā)出勃勃生機(jī)。
作者系中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授、博士生導(dǎo)師
《國家治理》周刊7月 丙
