摘要

土地"三權(quán)分置"深刻影響著農(nóng)村治理.土地"三權(quán)分置"包含承包權(quán)確權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)配置和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)."三權(quán)分置"帶來(lái)的農(nóng)村治理環(huán)境變化包括治理基礎(chǔ)的市場(chǎng)化、治理邊界的開(kāi)放化、治理過(guò)程的契約化;其帶來(lái)的農(nóng)村治理主體變化有集體組織的治理功能強(qiáng)化、集體成員各階層參與治理的程度分化、非集體成員參與治理的作用加強(qiáng);其帶來(lái)的治理機(jī)制變化有權(quán)力格局開(kāi)放化和決策程序民主化.

關(guān)鍵詞

三權(quán)分置;治理環(huán)境;治理主體;治理機(jī)制

土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度,也是農(nóng)村治理的重要制度基礎(chǔ).基于土地所有制變遷的考察,吳曉燕(2013)將我國(guó)農(nóng)村治理概括為"鄉(xiāng)村自治"、"縱向官治"、"鄉(xiāng)政村治"和"多元治理"四種形式.陳世偉(2011)針對(duì)土地流轉(zhuǎn)對(duì)治理邊界的沖擊,主張農(nóng)村治理由村民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)變.項(xiàng)繼權(quán)(2002)認(rèn)為,隨著土地產(chǎn)權(quán)在農(nóng)村中重要性的不斷降低和農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展,農(nóng)村治理的出路在于集體化和再集體化.以上成果為我們理解土地產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)村治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)、農(nóng)村治理的未來(lái)發(fā)展提供了有益啟示,但僅揭示了農(nóng)村治理的某些面向,并未系統(tǒng)揭示土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)村治理的內(nèi)在影響.2014年11月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》),明確提出所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)"三權(quán)分置"的具體要求.這一重大的制度創(chuàng)新,必將對(duì)我國(guó)農(nóng)村治理帶來(lái)深遠(yuǎn)影響.本文擬在分析土地"三權(quán)分置"產(chǎn)權(quán)構(gòu)架的基礎(chǔ)上,借鑒徐勇的研究成果,從治理環(huán)境、治理主體和治理機(jī)制三個(gè)層面論證"三權(quán)分置"對(duì)農(nóng)村治理的內(nèi)在影響.

土地"三權(quán)分置"的產(chǎn)權(quán)構(gòu)架及特征

根據(jù)《意見(jiàn)》基本原則的規(guī)定,可繪制土地"三權(quán)分置"產(chǎn)權(quán)構(gòu)架圖.(見(jiàn)圖1)1.土地承包權(quán)的確權(quán)與特征.

土地承包權(quán)確權(quán)是"三權(quán)分置"的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié),有"確權(quán)到戶到地"和"確權(quán)確股不確地"兩種方式."確權(quán)到戶到地"是指在確認(rèn)地塊坐落、四至和面積的基礎(chǔ)上,采用合規(guī)技術(shù)與方法,由地方國(guó)土部門(mén)向農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體頒發(fā)承包權(quán)證和經(jīng)營(yíng)權(quán)證.在此基礎(chǔ)上,集體可反租承包地并統(tǒng)一將成片土地經(jīng)過(guò)市場(chǎng)方式承包給其他經(jīng)營(yíng)主體."確權(quán)確股不確地"是指不將地塊具體承包到農(nóng)戶,而是打破地塊界限,"將土地折股量化、確權(quán)到戶",組建集體土地股份合作組織并由其主導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)."三權(quán)分置"后,土地承包權(quán)的生產(chǎn)功能退化,成為財(cái)產(chǎn)保障性質(zhì)的成員權(quán)——地位維持權(quán)、對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)和繼承權(quán),且不能抵押擔(dān)保.因此,對(duì)于集體成員,土地既應(yīng)按現(xiàn)有人口均分,也要考慮人口變動(dòng)因素,需處理好"穩(wěn)"和"調(diào)"的關(guān)系.就"穩(wěn)"的方面看,土地承包權(quán)是農(nóng)民享有的基礎(chǔ)權(quán)利,應(yīng)保持"長(zhǎng)久不變",其期限可設(shè)置為70年.就"調(diào)"的方面看,對(duì)成為"有地市民"的農(nóng)民,應(yīng)變通"減人不減地"政策,在優(yōu)化《農(nóng)村土地承包法》強(qiáng)制無(wú)償收回、自愿無(wú)償交回和有償轉(zhuǎn)讓等退出途徑的基礎(chǔ)上,探索土地自愿有償和公平合理的退出機(jī)制.對(duì)集體新增人口,應(yīng)重新審視"增人不增地"政策,構(gòu)建好新增人口的土地進(jìn)入機(jī)制.

2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的配置與特征.

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)獨(dú)立化、配置便利化是"三權(quán)分置"的重要目標(biāo).其配置有自用和流轉(zhuǎn)兩種方式.土地自用就是"發(fā)揮家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)作用",維持農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng).對(duì)于鎖定性強(qiáng)、資本技術(shù)投入高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),可鼓勵(lì)合作(聯(lián))社經(jīng)營(yíng).土地流轉(zhuǎn),有分散流轉(zhuǎn)和集中流轉(zhuǎn)兩種情況.分散流轉(zhuǎn)一般缺乏合同約束,難以明確相關(guān)方的權(quán)利義務(wù),不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng).集中流轉(zhuǎn)一般由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃整理,再通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)以發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng).《意見(jiàn)》重點(diǎn)扶持家庭農(nóng)場(chǎng)和龍頭企業(yè)兩類新型經(jīng)營(yíng)主體,引導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)"成為引領(lǐng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量",鼓勵(lì)龍頭企業(yè)進(jìn)入"農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)"行業(yè)."三權(quán)分置"后,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)負(fù)載的占有、使用和收益功能進(jìn)一步強(qiáng)化,成為真正的物權(quán):經(jīng)營(yíng)主體集體成員的身份限制取消,其在法律及合同規(guī)定范圍內(nèi),自主經(jīng)營(yíng),并直接受惠于糧食直補(bǔ)等惠農(nóng)政策;真正實(shí)現(xiàn)抵押和擔(dān)保.

3.土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)與特征.

土地所有權(quán)在"三權(quán)"格局中處于本源地位,其實(shí)現(xiàn)包括權(quán)能實(shí)現(xiàn)和主體實(shí)現(xiàn)兩個(gè)維度.目前,所有權(quán)權(quán)能脆弱現(xiàn)象十分普遍,集體僅扮演簡(jiǎn)單管理者角色,農(nóng)戶粗放經(jīng)營(yíng)土地并自行承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn),其真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)在處分權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)等方面下工夫.根據(jù)《意見(jiàn)》精神,所有權(quán)權(quán)能將在"農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)"和"提高生產(chǎn)效率"的"多種形式的生產(chǎn)服務(wù)"等方面發(fā)揮重要作用.所有權(quán)主體的實(shí)現(xiàn)主要涉及集體和成員關(guān)系問(wèn)題.集體不是獨(dú)立于成員的具有抽象人格的法人組織,其利益和成員利益有機(jī)統(tǒng)一.因此,所有權(quán)權(quán)能既可以由集體行使,也可以在集體的監(jiān)督下由成員個(gè)人行使.

總之,土地"三權(quán)分置"在堅(jiān)持土地集體所有權(quán)的前提下,穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)以延續(xù)其保障功能,放活經(jīng)營(yíng)權(quán)以優(yōu)化其配置效率,這必將釋放更多土地政策紅利.那么,"三權(quán)分置"對(duì)農(nóng)村治理帶來(lái)什么影響呢?

土地"三權(quán)分置"下的農(nóng)村治理環(huán)境

土地"三權(quán)分置"帶來(lái)的農(nóng)村治理環(huán)境變化包括治理基礎(chǔ)的市場(chǎng)化、治理邊界的開(kāi)放化、治理過(guò)程的契約化三個(gè)方面.

1.治理基礎(chǔ)的市場(chǎng)化.

土地"三權(quán)分置"在資源配置、農(nóng)民利益關(guān)系等方面引致農(nóng)村治理基礎(chǔ)的市場(chǎng)化.農(nóng)村資源配置市場(chǎng)化除了村內(nèi)土地資源的規(guī)范化市場(chǎng)配置外,更包括各種要素資源在城鄉(xiāng)之間的市場(chǎng)配置:一方面,城市資本大量流入適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè),土地租金更趨于市場(chǎng)化,資本帶來(lái)的示范和產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)不斷顯現(xiàn),農(nóng)民通過(guò)嵌入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條,學(xué)會(huì)自覺(jué)根據(jù)市場(chǎng)需要安排生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);另一方面,"地動(dòng)"引發(fā)"人動(dòng)",大量剩余勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村在城市自由擇業(yè).這樣,農(nóng)村不再是傳統(tǒng)上作為農(nóng)產(chǎn)品剩余單向地流出資源,而是有機(jī)融入整個(gè)市場(chǎng)體系.這種市場(chǎng)融入不再是由剝奪和生存推動(dòng),而是牟利推動(dòng)所致.農(nóng)民利益關(guān)系市場(chǎng)化表現(xiàn)在,農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)貨幣化程度提高,農(nóng)民與國(guó)家、集體、個(gè)人的關(guān)系由簡(jiǎn)單型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為交叉式復(fù)合結(jié)構(gòu),形成村內(nèi)各主體間以親緣關(guān)系為核心的邊界模糊的"差序格局".

2.治理邊界的開(kāi)放化.

傳統(tǒng)農(nóng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)完整、功能完備,農(nóng)民對(duì)外交往少,治理邊界以行政區(qū)劃界定,呈現(xiàn)典型的內(nèi)聚型特征.隨著市場(chǎng)化推進(jìn),農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)節(jié)不再"由他所在村莊的狹窄的范圍決定,而是由他所在的基層市場(chǎng)區(qū)域的邊界決定".農(nóng)民深入市場(chǎng)的范圍越廣,程度越深,其活動(dòng)邊界和交往邊界越可能超越農(nóng)村.特別是隨著土地流轉(zhuǎn)加速,農(nóng)村人口邊界更加開(kāi)放:一方面,農(nóng)民以"離土不離鄉(xiāng)"或"離土又離鄉(xiāng)"的方式外流并長(zhǎng)期居住異地;另一方面,部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的農(nóng)村地區(qū),由于集體經(jīng)濟(jì)及其他合資合作經(jīng)濟(jì)成分存在,本村農(nóng)民和其他成員都能以承包、入股、合資等方式參與產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng),或以技術(shù)管理人員等身份參與生產(chǎn)和管理.

3.治理過(guò)程的契約化.

契約的本質(zhì)是每個(gè)平等主體不受外在因素的影響和制約,自由表達(dá)自己意愿的一種制度和行為,體現(xiàn)了社會(huì)民主和自由進(jìn)步的程度.長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)村社會(huì)是典型的身份社會(huì),村組與農(nóng)民之間是基于成員權(quán)的土地資源的分配關(guān)系,農(nóng)民與農(nóng)民之間以血緣、地緣紐帶作為主要連接形式,缺乏契約性的約束與管理.隨著市場(chǎng)化程度提高,農(nóng)村原來(lái)結(jié)構(gòu)彈性極低的身份制度結(jié)構(gòu)開(kāi)始發(fā)生松動(dòng),村組、農(nóng)民與其他主體與土地有關(guān)的活動(dòng)都圍繞合同契約展開(kāi).這種因土地制度變革形成的契約觀念不斷在農(nóng)村被廣泛接受和利用,并向農(nóng)村治理的其他領(lǐng)域滲透和遷移.這樣,契約關(guān)系使農(nóng)村治理變得有序和便捷,村內(nèi)各主體間的權(quán)力義務(wù)都有約在先、有章可循,有關(guān)生產(chǎn)及活動(dòng)都有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、透明程序和書(shū)面依據(jù).

土地"三權(quán)分置"下的農(nóng)村治理主體

土地"三權(quán)分置"帶來(lái)的農(nóng)村治理主體變化表現(xiàn)在:集體組織的治理功能強(qiáng)化、集體成員各階層參與治理的程度分化、非集體成員參與治理的作用加強(qiáng).

1.集體組織的治理功能強(qiáng)化.

在土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中,隨著不斷加強(qiáng)土地管控和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)能力,集體組織的治理功能得到加強(qiáng):一方面,集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng),公共利益和公共事務(wù)日益增多,這更加凝聚農(nóng)民的集體意識(shí)和對(duì)農(nóng)村基層治理的認(rèn)同感,更加強(qiáng)化農(nóng)民與基層公共權(quán)力的緊密聯(lián)系,推動(dòng)農(nóng)民的政治參與熱情;另一方面,集體組織不斷擴(kuò)大農(nóng)村公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)資源和組織資源,強(qiáng)化集體的組織動(dòng)員和公共管理職能,農(nóng)村社會(huì)秩序維系、農(nóng)民社會(huì)交往和公共產(chǎn)品供給均被覆蓋.集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉性、決策權(quán)力的集中性和農(nóng)村治理所追求的大眾參與和民主決策相矛盾.這造成經(jīng)濟(jì)組織以外的人員不能享受集體提供的公共服務(wù).如何合理劃分和協(xié)調(diào)兩者功能是今后進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化集體治理功能的關(guān)鍵所在.

2.集體成員各階層參與治理的程度分化.

隨著土地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力流動(dòng),農(nóng)村集體成員分化為三個(gè)階層:非農(nóng)階層、兼業(yè)階層、純農(nóng)階層.非農(nóng)階層一般常年在外務(wù)工且工作穩(wěn)定,或在農(nóng)村從事非農(nóng)職業(yè).兼業(yè)階層數(shù)量龐大,通過(guò)家庭成員以代際分工或性別分工實(shí)現(xiàn)外出務(wù)工和在家務(wù)農(nóng)的職業(yè)整合.純農(nóng)階層包括貧弱階層和中農(nóng)階層.貧弱階層種植的田畝較少,無(wú)家庭成員外出打工,僅能維持溫飽.中農(nóng)階層多在40-60歲之間,正值從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的黃金時(shí)期.總的看來(lái),非農(nóng)階層對(duì)土地依賴性最弱,與農(nóng)村利益最為疏遠(yuǎn),對(duì)農(nóng)村治理關(guān)注不足.兼業(yè)階層對(duì)土地有一定依賴性,雖對(duì)農(nóng)村治理有一定參與意愿,但受外出務(wù)工節(jié)律制約,他們投入精力不足.純農(nóng)階層中的貧弱階層,對(duì)土地有著極強(qiáng)的依賴性,但溫飽尚且吃力,其參與意愿能力嚴(yán)重不足.中農(nóng)階層與土地依賴性最強(qiáng),與農(nóng)村利益關(guān)聯(lián)最為緊密,他們的交往空間和社會(huì)關(guān)系在農(nóng)村,對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展懷有極大的熱情,他們是農(nóng)村治理的中堅(jiān)力量,主要通過(guò)主要通過(guò)選舉式參與投身于農(nóng)村治理,并在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面發(fā)揮重要作用.

3.非集體成員參與治理的作用加強(qiáng).

如前所述,非集體成員主要包括龍頭企業(yè)業(yè)主和外來(lái)務(wù)工人員.他們進(jìn)村目的在于獲得利潤(rùn)和工資收入,并且在土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和其他公共服務(wù)等方面,他們的參與作用不可替代.但由于他們不屬于農(nóng)村集體成員,不能以政治選舉等途徑直接參與農(nóng)村事務(wù),只能以議論式、抵制式和游說(shuō)式途徑參與農(nóng)村治理.由于農(nóng)村資源集中在集體手中,這些組織往往被納入集體管理體系中,還難以獨(dú)立發(fā)揮治理作用.

土地"三權(quán)分置"下的農(nóng)村治理機(jī)制

從上可知,農(nóng)村治理是在一定治理背景下,相關(guān)主體依托治理資源、通過(guò)一定治理機(jī)制,對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)進(jìn)行組織和調(diào)控的過(guò)程.就農(nóng)村治理機(jī)制而言,土地"三權(quán)分置"主要從權(quán)力格局和決策程序兩方面產(chǎn)生影響.

1.村治權(quán)力格局開(kāi)放化.

在歷史上,父權(quán)、族權(quán)、紳?rùn)?quán)、政權(quán)等村治權(quán)力要素自成一體,均源自固定、先在的身份,是一種同閉合式的同心圓社會(huì)相一致的封閉性權(quán)力格局.建國(guó)后,村治權(quán)力封閉性減弱,逐漸形成體制性權(quán)力和憑借個(gè)人能力獲得的自致性權(quán)力相混合的格局.土地"三權(quán)分置"促使村治權(quán)力格局進(jìn)一步向開(kāi)放性轉(zhuǎn)變.隨著農(nóng)村市場(chǎng)化發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化調(diào)整,村治權(quán)力各要素圍繞農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重新組合與配置.農(nóng)民通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、非集體成員通過(guò)擔(dān)任集體企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人,進(jìn)入權(quán)力階層.他們執(zhí)掌權(quán)力以后不一定常住農(nóng)村,其社會(huì)交往領(lǐng)域大大超越原有閉合圈子.從趨勢(shì)看,自致性權(quán)力主體越來(lái)越重要,體制性權(quán)力主體越來(lái)越式微.自致性權(quán)力主體以能人為主,包括家庭農(nóng)場(chǎng)戶、種糧大戶和能辦事的人.他們通過(guò)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)大片土地、組建專業(yè)合作社和建立行業(yè)協(xié)會(huì)等途徑,不斷塑造自身權(quán)威.

2.決策程序民主化.

農(nóng)村治理的相關(guān)決策,雖然伴隨著一定的集體討論和會(huì)議決策等形式,但在"班長(zhǎng)掛帥、黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政經(jīng)一體"的權(quán)力體制下,帶有明顯的"集體討論,書(shū)記做主"的色彩,村民委員會(huì)、村民大會(huì)等沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)力.李普塞特認(rèn)為:"促進(jìn)民主的條件,必須把重點(diǎn)放在分歧和共識(shí)的根源上."在"三權(quán)分置"過(guò)程中,為達(dá)成合作與妥協(xié),各地創(chuàng)新產(chǎn)生了"村民議事會(huì)"為載體的新型民主化決策程序,在產(chǎn)權(quán)摸底調(diào)查、方案制定及實(shí)施、過(guò)程監(jiān)督等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用.在成都,部分"村民議事會(huì)"己經(jīng)成為村級(jí)事務(wù)的常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu),管理當(dāng)?shù)卣畵芨兜拇寮?jí)專項(xiàng)資金,在授權(quán)范圍內(nèi)可以撤銷和變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)淖鳛?

基本結(jié)論及進(jìn)一步討論

1.基本結(jié)論.

土地產(chǎn)權(quán)制度決定和支配著農(nóng)村基層治理.土地"三權(quán)分置"對(duì)農(nóng)村治理環(huán)境帶來(lái)沖擊,影響治理主體的參與意愿和能力,最終對(duì)農(nóng)村治理實(shí)現(xiàn)帶來(lái)重大影響.隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的推進(jìn),農(nóng)村治理的形式和內(nèi)容都將發(fā)生進(jìn)一步深刻變革.

2.進(jìn)一步討論.

(1)農(nóng)村治理離不開(kāi)國(guó)家社會(huì)、法律政策、基層政權(quán)等宏觀因素的影響.因此,國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)步,必將決定著農(nóng)村治理發(fā)展的方向.(2)不少學(xué)者主張構(gòu)建"社區(qū)共同體",并將其視為繼"社隊(duì)制"、"村組制"之后的第三次重大變革.但這種共同體不是均質(zhì)的,而是有層次差異的,其內(nèi)核是原來(lái)農(nóng)村及其成員,外圍是其他非集體成員.兩類成員如何分權(quán)和享權(quán)還需要進(jìn)一步探索.

轉(zhuǎn)自:《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2017年第8期

作者：西華大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授