全面深化改革，要重點(diǎn)啃硬骨頭，農(nóng)村土地制度改革無(wú)疑是“最難啃的硬骨頭”之一。
現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，中央明確提出，要走出一條中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，要更多考慮推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，既要解決好農(nóng)業(yè)問(wèn)題，也要解決好農(nóng)民問(wèn)題?！叭龣?quán)分置”就是當(dāng)前的制度創(chuàng)新。具體來(lái)說(shuō)，也就是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。
日前，在農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心舉辦的“2017中國(guó)農(nóng)村發(fā)展高層論壇”上，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)張紅宇稱，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，中國(guó)正在踐行和構(gòu)建具有鮮明中國(guó)特色的農(nóng)村土地制度，而這種土地制度安排也凸顯出越來(lái)越明顯的制度績(jī)效。這完全可以成為全球范圍內(nèi)，特別是人多地少的東亞國(guó)家和地區(qū)土地制度創(chuàng)新的范例。
“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)
人民公社時(shí)期，農(nóng)村土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)合一高度集中，等到了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的時(shí)候，出現(xiàn)了集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的“兩權(quán)分離”，再后來(lái)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)地制度呈現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。概括來(lái)說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)地制度的變遷可以概括為“公有公營(yíng)、公有私營(yíng)、公有共營(yíng)”。
張紅宇稱，這樣的變遷呈現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的漸進(jìn)性。
在他看來(lái)，這樣的制度變化，也有很大的靈活性。享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，在土地不流轉(zhuǎn)的時(shí)候，農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)享有占有、使用、收益以及由此派生的抵押擔(dān)保、退出等處分權(quán)。而在流轉(zhuǎn)以后，承包權(quán)派生出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股等多種方式讓第三方分享其經(jīng)營(yíng)權(quán)。在承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)益獲得與內(nèi)生權(quán)利分解上，農(nóng)戶有足夠的靈活性。
此外，“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)也為工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)提供了有力支撐。因?yàn)榻?jīng)營(yíng)權(quán)在嚴(yán)格限制工商資本租賃農(nóng)地的不規(guī)范行為基礎(chǔ)上對(duì)其開(kāi)放。當(dāng)然，近些年來(lái)，多元新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的大量出現(xiàn)，既是“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，亦是改革實(shí)踐的基本成效。由此也有效地填補(bǔ)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城騰出的農(nóng)業(yè)就業(yè)空間，解決了“誰(shuí)來(lái)種地”、“地怎么種好”的難題。
張紅宇稱，沒(méi)有中國(guó)土地制度的演變也就沒(méi)有新型經(jīng)營(yíng)主體的壯大。
中國(guó)農(nóng)地的小塊分散經(jīng)營(yíng)源于家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度安排。由于人民公社時(shí)期，集體所有集體經(jīng)營(yíng)的大鍋飯，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。而新的制度安排，既要通過(guò)變革舊的制度，采取家庭承包經(jīng)營(yíng)的方式，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，又要兼顧當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，土地資源質(zhì)量參差不齊的客觀現(xiàn)實(shí)，于是以家庭為單位，按人平均分配，遠(yuǎn)近、肥瘦搭配土地資源的做法是相對(duì)公平的原則。
這三十多年來(lái)，一方面在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深度推進(jìn)的背景下，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城，常年外出流動(dòng)的農(nóng)民工目前已達(dá)2.81億，“誰(shuí)來(lái)種地”問(wèn)題日益顯現(xiàn)。另一方面，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，土地資源質(zhì)量普遍提升，改善按戶平均分配土地零碎分散狀況，實(shí)現(xiàn)由分散到集中的條件逐漸成熟。張紅宇認(rèn)為，如何提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率以及資源配置效率就成為當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題，而土地制度“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)就是滿足從公平到效率的需求，這實(shí)際上就是最重要的制度績(jī)效。
值得關(guān)注的是，在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，中國(guó)加入WTO這十多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)無(wú)時(shí)無(wú)刻不在面臨來(lái)自世界各國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)。而在全球的背景下，無(wú)論是土地市場(chǎng)交易，還是入股、租賃等方式，農(nóng)場(chǎng)開(kāi)始越來(lái)越呈現(xiàn)規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)趨勢(shì)，以期提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。張紅宇舉例稱，美歐的家庭農(nóng)場(chǎng)，自由土地當(dāng)然是要素之一，但是租賃別人的土地，形成規(guī)?；a(chǎn)亦成為越來(lái)越普遍的現(xiàn)象，這是提升自身競(jìng)爭(zhēng)力的前提之一。
以中國(guó)實(shí)踐為例，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離現(xiàn)象越來(lái)越普遍，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；潭让黠@提高。截至2016年6月，中國(guó)2.3億農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶超過(guò)了7000萬(wàn)，比例超過(guò)30%，東部沿海發(fā)達(dá)省份超過(guò)50%。全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.6億畝，超過(guò)承包耕地總面積的1/3，在一些東部沿海地區(qū)，流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)超過(guò)1/2。全國(guó)經(jīng)營(yíng)耕地面積在50畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶超過(guò)350萬(wàn)戶，經(jīng)營(yíng)耕地面積超過(guò)3.5億多畝。
農(nóng)村土地制度演變的制度績(jī)效
在任何國(guó)家、任何時(shí)期，從制度績(jī)效的角度來(lái)分析，土地制度不論如何演變都只是手段，其根本目的在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。
中國(guó)農(nóng)業(yè)歷來(lái)是大而不強(qiáng)，在全球農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位。2016年，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差385.8億美元。不過(guò)，貿(mào)易逆差同比減少16.5%。之所以逆差會(huì)縮減，在于糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口減少。比如玉米及其替代品進(jìn)口同比減少45.8%，棉花進(jìn)口同比減少29.5%，食糖進(jìn)口306.2萬(wàn)噸，同比減36.8%。
值得關(guān)注的是，傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品出口形勢(shì)向好。蔬菜出口同比增11.0%，貿(mào)易順差141.9億美元，同比增長(zhǎng)11.5%。水果出口同比增長(zhǎng)3.6%，貿(mào)易順差13.3億美元，同比增長(zhǎng)30.5%。水產(chǎn)品出口同比增2.0%，貿(mào)易順差113.6億美元，同比增長(zhǎng)0.1%。
因此，蔬菜、水果、水產(chǎn)品成為帶動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)短期的突破口。張紅宇稱，這是中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，要發(fā)展這些比較優(yōu)勢(shì)，離不開(kāi)土地制度方面的相應(yīng)保障?！叭龣?quán)分置”的制度設(shè)計(jì)通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，使土地向能種地、愛(ài)種地的新型經(jīng)營(yíng)主體集中，然后通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)資源集中實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，有助于幫助中國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)由弱勢(shì)變?yōu)閺?qiáng)勢(shì)。
他認(rèn)為，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，中國(guó)正在踐行和構(gòu)建具有鮮明中國(guó)特色的農(nóng)村土地制度，而這種土地制度安排也凸顯出越來(lái)越明顯的制度績(jī)效，完全可以成為全球范圍內(nèi)，特別是人多地少的東亞國(guó)家和地區(qū)土地制度創(chuàng)新的范例。
值得關(guān)注的是，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)張土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模成為各國(guó)農(nóng)業(yè)的共同取向。無(wú)論是資源稟賦豐富的美歐國(guó)家，抑或是資源稟賦相對(duì)稀缺的東亞國(guó)家和地區(qū)，在各自土地所有制不變的前提下，出現(xiàn)越來(lái)越多的租地農(nóng)場(chǎng)，通過(guò)租佃獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、再出租，產(chǎn)權(quán)關(guān)系由“重所有”向“重使用”轉(zhuǎn)變。這有助于提高農(nóng)地的配置效率和規(guī)模效率，也是提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。
張紅宇表示，多元經(jīng)營(yíng)主體在中國(guó)正在出現(xiàn)、發(fā)展、壯大，經(jīng)營(yíng)權(quán)在新形勢(shì)下如何讓步給最有能力種地的第三方經(jīng)營(yíng)，中國(guó)有著豐富的實(shí)踐模式，既有通過(guò)將經(jīng)營(yíng)權(quán)完全流轉(zhuǎn)給第三方的出租、轉(zhuǎn)包、入股等方式，形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式;也有將經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡于第三方共同分享，生產(chǎn)環(huán)節(jié)全部或部分委托生產(chǎn)性服務(wù)組織，形成的托管或半托管服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式。其實(shí)，無(wú)論哪種方式，都表現(xiàn)出降低單位生產(chǎn)成本、有利于科技成果應(yīng)用、規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、提高效益、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)力提升的制度績(jī)效。
在頂層設(shè)計(jì)方面，他認(rèn)為，中國(guó)要想走出一條有中國(guó)特色并在全球范圍內(nèi)成為制度創(chuàng)新范例，就需要在理念、制度、政策三個(gè)層面強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。既要有原則底線，也要有制度設(shè)計(jì)，不僅要考慮改革的總體目標(biāo)，同時(shí)要規(guī)劃具體的實(shí)施路徑。
這一制度設(shè)計(jì)的基本思路，在他看來(lái)，需要始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，在此前提下，認(rèn)真研究如何鞏固和完善農(nóng)村土地公有制基礎(chǔ)，農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界，以及在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，承包農(nóng)戶如何退出承包地等重大問(wèn)題。
以合理地租為例，在東亞國(guó)家，地租會(huì)占每畝地全年毛收入的三分之一，而這一比重遠(yuǎn)高于美國(guó)。地租過(guò)高對(duì)轉(zhuǎn)入土地的大戶來(lái)講，就是一種不合理的支出，會(huì)削弱其競(jìng)爭(zhēng)力;要是地租過(guò)低，原承包戶就沒(méi)有流轉(zhuǎn)土地的意愿，寧愿撂荒也不愿意轉(zhuǎn)租，這實(shí)際是對(duì)土地資源優(yōu)化配置的一種損害。
總之，土地制度演變，需要尊重社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，要考慮到中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大發(fā)展的背景，更要考慮到中國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，東中西部發(fā)展程度不一樣，要尊重農(nóng)民的意愿，根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的情況和生態(tài)條件改善等多重因素，積極探索經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的多種形式。
張紅宇表示，在推進(jìn)農(nóng)地制度改革的實(shí)踐中，探索無(wú)止境，要保持足夠的歷史耐心。
