摘要： 自20世紀(jì)90年代末以來(lái)，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主模式已在全國(guó)實(shí)行三十多年。當(dāng)前，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變革，農(nóng)村基層治理環(huán)境發(fā)生了深刻改變，給以村民自治為主的鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，
自20世紀(jì)90年代末以來(lái)，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主模式已在全國(guó)實(shí)行三十多年。當(dāng)前，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變革，農(nóng)村基層治理環(huán)境發(fā)生了深刻改變，給以村民自治為主的鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，包括現(xiàn)有自治單元難以發(fā)揮作用、農(nóng)村家庭矛盾增多、鄉(xiāng)村環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重。為此，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理能力和推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，需要鼓勵(lì)基層自治單元?jiǎng)?chuàng)新、增強(qiáng)農(nóng)村組織治理能力，整合鄉(xiāng)土社會(huì)現(xiàn)有資本、重構(gòu)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價(jià)值體系，改革公共產(chǎn)品供給體制、構(gòu)建多元協(xié)作供給模式。
在現(xiàn)代化進(jìn)程中，“農(nóng)村作用是個(gè)變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源?！鞭r(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展與基層社會(huì)的治理能力密切相關(guān)。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村是國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)。因而，只有抓住農(nóng)村這個(gè)“基礎(chǔ)”，對(duì)農(nóng)村治理能力這個(gè)根基進(jìn)行審視，才能更好地提升基層社會(huì)的治理能力，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨著農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)由單一、封閉走向多元、開(kāi)放，對(duì)舊有的鄉(xiāng)村秩序和治理體系提出了新的挑戰(zhàn)。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，完善農(nóng)村治理體系、增強(qiáng)治理能力，成為當(dāng)前農(nóng)村民主政治建設(shè)的一大挑戰(zhàn)，也成為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中一項(xiàng)重要的任務(wù)。
一、當(dāng)前農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)困境
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生著深刻變革、沖擊著舊有的鄉(xiāng)村秩序和治理體系，以村民自治為主體的基層治理面臨新的挑戰(zhàn)。概括起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：
?。ㄒ唬┈F(xiàn)有自治單元作用有限
自20世紀(jì)80年代人民公社制度解體后，我國(guó)農(nóng)村采取了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，代表著國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下則推行以村民為主體的自治制度，即以行政村為自治單元的自治制度。進(jìn)入21世紀(jì)，為了減輕農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民的負(fù)擔(dān)和國(guó)家財(cái)政的壓力，大力推行合村并組，行政村的數(shù)量急劇減少。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)村民委會(huì)從2000年到2014年，由73.5萬(wàn)個(gè)減少到58.5萬(wàn)個(gè)，總數(shù)減少了1/5，平均每年大約減少1萬(wàn)個(gè)村民委員會(huì)，每天大約有30個(gè)行政村消失。行政村的合并有利于減少農(nóng)村治理的經(jīng)濟(jì)成本、為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造空間。但村組合并使行政村的管理范圍擴(kuò)大，給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了更大的挑戰(zhàn)：首先，強(qiáng)化了村民自治組織的行政化傾向。合村并組后，威脅農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的因素增加，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的考慮，通過(guò)各種途徑和方式影響新的村莊政治。例如為了平衡原來(lái)各村組間的人事、減少矛盾，在村支兩委成員的選舉中鄉(xiāng)鎮(zhèn)府直接出面勸退一些競(jìng)選人，這樣一來(lái)，村級(jí)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)關(guān)系就變成了直接的行政干預(yù)。此外，新的村莊干部由于對(duì)合并后新村的村情村委缺少了解，缺乏治理權(quán)威，因而在工作中也希望能夠借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威。由此，深化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的行政干預(yù)，擠壓了以村民為主體的自主性治理空間。其次，弱化了村莊管理的社會(huì)基礎(chǔ)。合村并組后，增加了信息了解的難度，離散了村莊原有的組織架構(gòu)，摧毀了原來(lái)的“熟人”、“半數(shù)人”社會(huì)，改變了村民長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)集體的認(rèn)知。村莊管理范圍的擴(kuò)大使原有的小范圍的熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)割裂，村莊治理的社會(huì)關(guān)聯(lián)被削弱，村民間的利益整合和集體共識(shí)達(dá)成更困難。在此情況下，村民之間的矛盾沖突和利益糾紛增多，農(nóng)村治理的治理績(jī)效大打折扣。上述問(wèn)題表明以行政村為自治單元的自治制度難以發(fā)揮作用，村民自治制度進(jìn)入發(fā)展瓶頸。
?。ǘ┺r(nóng)村家庭矛盾屢見(jiàn)不鮮
傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)表現(xiàn)為“差序格局”，是一個(gè)禮治社會(huì)，是以傳統(tǒng)的人倫道德為依據(jù)建立起來(lái)的共同體，鄉(xiāng)土社會(huì)秩序的維護(hù)不需要靠外力維持而是以從教化中養(yǎng)成的禮維持。在此環(huán)境中，良風(fēng)美俗成為一種重要的社會(huì)治理資源，使鄉(xiāng)村社會(huì)秩序井然。但當(dāng)前的農(nóng)村，情況卻發(fā)生了很大變化，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出打工，導(dǎo)致農(nóng)村傳統(tǒng)觀念的淡化和良風(fēng)美俗的損蝕。維系農(nóng)村社會(huì)和諧的家庭秩序被打破，農(nóng)村家庭矛盾增多，主要有這樣三個(gè)方面：其一，“空巢”老人贍養(yǎng)問(wèn)題。人口流動(dòng)帶來(lái)的“空巢”老人養(yǎng)老問(wèn)題不容小覷，根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)：截至2014年底，60歲以上老年人口超過(guò)2億，空巢老人突破1億，失能半失能老人達(dá)到3500萬(wàn)，按照相關(guān)統(tǒng)計(jì)計(jì)算，到本世紀(jì)中葉，每3個(gè)中國(guó)人就會(huì)有1個(gè)老人。在中國(guó)養(yǎng)老基本上都是傾向于家庭養(yǎng)老，農(nóng)村尤其如此。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮的影響，利益追求已成為外出務(wù)工年輕人的新價(jià)值觀，傳統(tǒng)文化中的孝道幾乎快被滌蕩干凈，加上空間上的隔離，年輕一輩要盡孝道，基本不太可能。留守老人基本都是自食其力，繁重的農(nóng)活、疾病的困擾、精神的空虛，都不利于老年人的晚年生活。其二，留守兒童問(wèn)題。據(jù)全國(guó)婦聯(lián)調(diào)查顯示：目前全國(guó)有農(nóng)村留守兒童6100多萬(wàn)，占農(nóng)村兒童的37.7%，占全國(guó)兒童的21.88%，重慶、四川、安徽、江西等地的留守兒童占農(nóng)村兒童的比例已達(dá)到50%。由于父母外出，孩子在家由老人看管，不僅得不到細(xì)致的照料，反而還要過(guò)早的分擔(dān)家務(wù)。父母對(duì)孩子僅僅是物質(zhì)上的滿足，在心理健康、文化教育以及安全保障等方面關(guān)心不足。近些年來(lái)，關(guān)于留守兒童意外傷害、意外死亡、留守女童遭受性侵等事件頻頻發(fā)生。其三，婚姻不牢，離異增加?；橐隼喂?、家庭穩(wěn)定是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。然而，由于農(nóng)村人口流動(dòng)的關(guān)系，夫妻天各一方，空間上的家庭隔離使婚姻失去了共同生活的重要基礎(chǔ)，同時(shí)留守婦女在家勞動(dòng)強(qiáng)度大、精神壓力大、缺乏安全感，也容易出現(xiàn)精神和行為上的出軌。這樣一來(lái)，勢(shì)必影響婚姻的牢靠，由于夫妻長(zhǎng)期分居而離異的事件在農(nóng)村地區(qū)已不足為奇。
?。ㄈ┼l(xiāng)村環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重
隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)村向新農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為鄉(xiāng)村環(huán)境的改善提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，與此同時(shí)，還給農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了不容忽視的負(fù)面影響。一是生活垃圾問(wèn)題。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)，生活所產(chǎn)生的垃圾大部分都無(wú)毒無(wú)害，基本上可以被環(huán)境分解。但隨著農(nóng)村居住地集中、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變使得農(nóng)村環(huán)境的分解能力遭到一定程度的破壞，農(nóng)村社區(qū)缺乏統(tǒng)一的垃圾處理中心，大量的塑料產(chǎn)品、玻璃產(chǎn)品等自然無(wú)法分解的生活垃圾，被隨意丟棄，造成了農(nóng)村社區(qū)生活垃圾污染嚴(yán)重。二是工業(yè)污染。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，越來(lái)越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都是低技術(shù)含量的粗放型發(fā)展，以犧牲環(huán)境為代價(jià)；有一些城市將污染嚴(yán)重的企業(yè)直接轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，城郊村直接成為城市工業(yè)污染的轉(zhuǎn)移地，給鄉(xiāng)村環(huán)境構(gòu)成了極大的威脅。三是水資源和土壤污染。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展推動(dòng)了農(nóng)藥、化肥、汽油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的使用，其殘留物留在土壤和水源中，影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)村居民的健康。過(guò)量化肥的使用，短時(shí)間能夠有效提升土壤肥力，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，容易降低土壤活性以及產(chǎn)生大量重金屬物質(zhì)，使得土壤養(yǎng)分下降、污染嚴(yán)重。規(guī)?；B(yǎng)殖業(yè)的出現(xiàn)，給農(nóng)民帶來(lái)了大量的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也給環(huán)境污染埋下了隱患。人們瘋狂修建各種養(yǎng)殖場(chǎng)，養(yǎng)雞養(yǎng)鴨等，產(chǎn)生的污水以及動(dòng)物糞便未經(jīng)處理而直接排向自然，嚴(yán)重影響了大氣環(huán)境以及村莊周邊的水源。此外，隨著城市化的快速擴(kuò)張，城市周邊的農(nóng)田、山林、河流等被無(wú)情占用，成為“水泥森林”而失去了原有的田園風(fēng)光。一些生態(tài)、植被在開(kāi)發(fā)過(guò)程中遭到嚴(yán)重毀壞，有的則處于無(wú)人管理、自生自滅的狀態(tài)。農(nóng)村地區(qū)存在的臟、亂、差和種種污染情況表明鄉(xiāng)村環(huán)境治理迫在眉睫。
二、導(dǎo)致農(nóng)村基層治理現(xiàn)實(shí)困境的因素分析
上述問(wèn)題表明，新形勢(shì)下農(nóng)村基層治理面臨新的矛盾和問(wèn)題，特別是以村民為主的自治制度進(jìn)入發(fā)展瓶頸后，使現(xiàn)有的村民民主管理制度和基層治理體制遭到質(zhì)疑和否定。因此，分析阻礙農(nóng)村基層治理的因素，能夠正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前農(nóng)村基層治理面臨的困難，以更好地解決問(wèn)題。
?。ㄒ唬┺r(nóng)村民間組織發(fā)育程度低
農(nóng)村民間組織就是“在村民委員會(huì)這一群眾自治制度平臺(tái)上開(kāi)展各種自治活動(dòng)，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我保護(hù)”，因而其核心功能就是自治功能。農(nóng)村民間組織發(fā)育程度的高低直接影響村民自治功能的有效實(shí)施。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)有的以行政村為自治單元的村級(jí)組織陷入發(fā)展瓶頸，重要原因就是農(nóng)村民間組織發(fā)育程度較低，存在行政依賴、管理能力薄弱、自身功能定位不準(zhǔn)確等問(wèn)題，未能有效配合村委會(huì)等村級(jí)組織的自治功能的發(fā)揮。農(nóng)村民間組織在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定方面，具有組織參與、組織治理等功能。各種民間組織作為農(nóng)民利益的代表，能夠?qū)⒔M織程度低、力量分散的單個(gè)農(nóng)民聯(lián)合起來(lái)形成強(qiáng)有力的整體，為農(nóng)民參與政治生活、表達(dá)自身利益提供了組織化的渠道。新世紀(jì)以來(lái)，由于撤鄉(xiāng)并村、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化等諸多制度建構(gòu)同時(shí)進(jìn)行，破壞了農(nóng)村原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，使原本分散的農(nóng)民力量更加支離破碎，農(nóng)村民間組織的發(fā)育程度低，加劇了以村民自治制度有效參與不足的情況。在統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村治理中，“皇權(quán)不下縣”，以鄉(xiāng)紳為主體的自治組織占據(jù)著主導(dǎo)地位。新中國(guó)成立后，隨著人民公社體制的確立，鄉(xiāng)村社會(huì)原有的民間組織被迫解體。改革開(kāi)放后，隨著國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷和鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)育，農(nóng)村民間組織慢慢發(fā)展起來(lái)，逐漸成為廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我管理的主要形式。在村組合并后，行政村的管理范圍擴(kuò)大，從而使農(nóng)村民間組織成長(zhǎng)、管理的空間擴(kuò)展，需在利益整合和公共服務(wù)供給方面承擔(dān)更多的責(zé)任。但長(zhǎng)期以來(lái)，政府與民間組織的關(guān)系被定義為管理與被管理的關(guān)系，民間組織被排斥在社會(huì)管理之外，不能夠承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)管理責(zé)任。農(nóng)村民間組織的不健全、發(fā)育程度低，直接影響了制度變遷背景下村級(jí)組織自治功能的有效發(fā)揮。
?。ǘ﹤鹘y(tǒng)價(jià)值體系逐漸衰落
鄉(xiāng)村是中國(guó)文化的“根”，鄉(xiāng)村是傳統(tǒng)文化的“載體”，但隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村大量人口外流，農(nóng)村“空心化”日益嚴(yán)重，傳統(tǒng)文化生長(zhǎng)的土壤出現(xiàn)荒漠化傾向。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)村文化能夠?yàn)猷l(xiāng)村治理提供村規(guī)民約、公共規(guī)則、道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則，從而使鄉(xiāng)村社會(huì)富有規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)鄰里互助、家庭和睦。內(nèi)化了鄉(xiāng)村價(jià)值的農(nóng)村文化，對(duì)村民行為提供了道德和倫理的約束，使村民行為在鄉(xiāng)村秩序范圍內(nèi)。伴隨著農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化開(kāi)始衰敗，傳統(tǒng)價(jià)值體系受到?jīng)_擊，良風(fēng)美俗逐漸消逝，維系農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的家庭秩序被打破，導(dǎo)致農(nóng)村家庭矛盾增多。一方面，社會(huì)道德規(guī)范急劇下滑。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮的影響下，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式被打破。利益追逐過(guò)程中，部分村民受金錢價(jià)值觀的影響，逐漸丟棄了樸素的道德價(jià)值觀念，造成了農(nóng)村社會(huì)道德碎片化。如村民的自私觀念、功利心理等逐漸膨脹，炫富比闊現(xiàn)象在農(nóng)村十分普遍。又如對(duì)農(nóng)村奉子成婚現(xiàn)象的態(tài)度，作為保守勢(shì)力代表的老年人對(duì)此也習(xí)以為常，部分中年父母認(rèn)為這是一種“長(zhǎng)臉”行為，農(nóng)村青年對(duì)此表現(xiàn)出了更強(qiáng)的開(kāi)放性與包容性。奉子成婚實(shí)際上是社會(huì)風(fēng)氣退化的表現(xiàn)，村民輿論對(duì)此類事件展現(xiàn)出的寬容和認(rèn)可，在一定程度上也預(yù)示著農(nóng)村社會(huì)道德的下滑。另一方面，家庭倫理道德逐漸衰敗。梁漱溟認(rèn)為：“一切的社會(huì)組織均以家為中心，所有的人際關(guān)心，都從家的關(guān)系出發(fā)?！碑?dāng)前農(nóng)村“老人贍養(yǎng)”、“婚姻不牢”沖擊著家庭倫理道德，同時(shí)對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定也產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。近幾年來(lái)，農(nóng)村離婚率持續(xù)上升。人口流動(dòng)改變了人們對(duì)于離婚的態(tài)度，越來(lái)越多的村民認(rèn)為離婚不再是一件丑事，更多地追求自身的自由幸福。過(guò)去的鄉(xiāng)土社會(huì)，贍養(yǎng)老人是每個(gè)村民都能夠盡到的責(zé)任和義務(wù)。在現(xiàn)代化的沖擊下，農(nóng)村社會(huì)孝道堪憂，部分青年人對(duì)老人采取置之不理、互相推諉的態(tài)度，老人贍養(yǎng)問(wèn)題已成為農(nóng)村社會(huì)的新矛盾。農(nóng)村社會(huì)道德的滑坡和家庭倫理的衰敗，使鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價(jià)值體系受到?jīng)_擊，造成農(nóng)村家庭矛盾增加。
（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足
在現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。一方面是發(fā)展方式的問(wèn)題，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的大力推進(jìn)，破壞了原有的生態(tài)環(huán)境，使農(nóng)村的環(huán)境自凈能力減弱；另一方面也有體制的問(wèn)題。我國(guó)環(huán)境管理體系的建立更多的傾向于城市，環(huán)境治理方面公共產(chǎn)品的供給也在存在城鄉(xiāng)失衡現(xiàn)象，主要變現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是環(huán)保公共教育缺乏，造成農(nóng)村組織和農(nóng)民環(huán)保意識(shí)差。各級(jí)政府不重視農(nóng)村環(huán)保政策的宣傳教育，從而使基層政府和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保意識(shí)低，少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)保法律法規(guī)知之甚少。在招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等過(guò)程中，忽視了環(huán)境成本，造成基層政府亂審批、亂開(kāi)發(fā)。另外，農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)薄弱。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過(guò)度使用農(nóng)藥、化肥，生活垃圾隨處丟棄、森林樹(shù)木隨意砍伐現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加劇了農(nóng)村的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。二是環(huán)保規(guī)劃滯后、資金投入不足，造成農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)都忽視了農(nóng)村地區(qū)，環(huán)保政策、環(huán)保規(guī)劃以及環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均供給不足。目前，國(guó)家還沒(méi)有制定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃，缺乏對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略性部署。城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口集中居住規(guī)模迅速擴(kuò)張，但在新村、新房的建設(shè)過(guò)程中，配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍缺位，大部分農(nóng)村集中居住地缺少規(guī)劃，從而使其任意、盲目發(fā)展。同時(shí)國(guó)家的環(huán)保治理投入都用于防止工業(yè)企業(yè)污染和城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)農(nóng)村環(huán)保治理的投入嚴(yán)重不足。除了少數(shù)農(nóng)村示范點(diǎn)有少量投入外，農(nóng)村的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施基本空白。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基本無(wú)環(huán)保工作人員，多數(shù)農(nóng)村出現(xiàn)公共環(huán)境“無(wú)人管”的現(xiàn)象，垃圾任意堆砌。
三、提升鄉(xiāng)村治理能力的改進(jìn)路徑
根據(jù)上述分析，我國(guó)的農(nóng)村基層治理面臨著新的挑戰(zhàn)和困難，同時(shí)也面臨著新的機(jī)遇。完善農(nóng)村基層治理應(yīng)立足農(nóng)村社會(huì)的具體條件和現(xiàn)實(shí)情境，根據(jù)影響農(nóng)村基層治理因素，提出以下對(duì)策和建議：
（一）鼓勵(lì)基層自治單元?jiǎng)?chuàng)新，增強(qiáng)農(nóng)村組織治理能力
自上個(gè)世紀(jì)90年代后期以來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部的流動(dòng)增加和分化加劇，原有的以行政村為單位的自治組織難以發(fā)揮作用，迫切需要實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理模式的轉(zhuǎn)型。為解決這一難題，迫切需要在基層民主的實(shí)踐探索中，突破原有的村級(jí)治理模式，實(shí)現(xiàn)基層自治單元?jiǎng)?chuàng)新。近年來(lái)，各地在實(shí)踐探索中充分利用現(xiàn)有的村莊資源，按照“地域相近、利益相關(guān)、文化相連”的原則，在保留行政村一級(jí)自治組織的基礎(chǔ)上，將自治重心下沉，逐漸形成“兩級(jí)村民自治”的基層治理格局。例如，湖北省秭歸縣在農(nóng)村社區(qū)治理改革不徹底的情況下，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享”等原則，劃小自治單元、設(shè)立村落自治的經(jīng)驗(yàn)具有普遍的借鑒意義。其主要做法：將行政村劃分為居住農(nóng)戶30-80戶左右、地域面積為1-2平方公里的許多小村落；村落內(nèi)部搭建村落理事會(huì)平臺(tái)，設(shè)立“一長(zhǎng)八員”分類管理，“一長(zhǎng)八員”主要為服務(wù)性質(zhì)盡職，不收取工作報(bào)酬；村落內(nèi)部的公共事務(wù)由群眾共同討論、決策、執(zhí)行。涉及村落外部的事務(wù)以及村落之間的公共事務(wù)，則由理事會(huì)向行政村提出，行政村負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決。這一自治組織彌補(bǔ)了行政村單元過(guò)大的缺陷，充分發(fā)揮了村落內(nèi)部成員的自治作用，同時(shí)嚴(yán)格界定了村落與行政村的關(guān)系，避免了村落受到來(lái)自行政村的行政干預(yù)，保證了村民充分的自治。[11]又如，都江堰柳街鎮(zhèn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，以散居院落整治為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)以黨組織引導(dǎo)建立院落自治管理機(jī)制。成立院落黨小組，在院落黨小組的指導(dǎo)下按相鄰組合的原則成立院落業(yè)主管理委員會(huì)，制定院落自治章程，通過(guò)召集群眾民主議事，實(shí)現(xiàn)院落居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。以村落、院落為自治單元的創(chuàng)新實(shí)踐，提升了村級(jí)組織的治理能力，促進(jìn)了村民自治的落實(shí)，有力地推動(dòng)了基層治理創(chuàng)新探。
（二）整合鄉(xiāng)土社會(huì)現(xiàn)有資本，重構(gòu)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價(jià)值體系
帕特南認(rèn)為社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，他們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村最主要的兩種社會(huì)資本就是現(xiàn)代鄉(xiāng)賢和宗族規(guī)范，充分利用他們有利于將“原子化”的農(nóng)民凝聚起來(lái)。張頤武將現(xiàn)代社會(huì)鄉(xiāng)賢分為“在場(chǎng)”和“不在場(chǎng)”兩種，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序受到?jīng)_擊、傳統(tǒng)社會(huì)紐帶嚴(yán)重松弛的情況下，鄉(xiāng)賢在粘合鄉(xiāng)土社會(huì)、凝聚鄉(xiāng)民共識(shí)方面起著關(guān)鍵作用。鄉(xiāng)賢對(duì)傳統(tǒng)和現(xiàn)代都有一定的了解：一方面，他們?cè)l(xiāng)土，對(duì)鄉(xiāng)村情況和傳統(tǒng)風(fēng)俗比較了解；另一方面，他們具有新知識(shí)、新視野，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的知識(shí)、價(jià)值觀念的有一定的了解。因而，成為連接傳統(tǒng)與現(xiàn)代的橋梁。鄉(xiāng)賢在村莊地位較高，村民們大都能聽(tīng)得進(jìn)去他們的意見(jiàn)，他們能夠利用村民接受的方式來(lái)傳遞現(xiàn)代文明，讓現(xiàn)代的法律知識(shí)和精神與傳統(tǒng)的價(jià)值和倫理有效協(xié)調(diào)，重構(gòu)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化。另外，還應(yīng)利用正確引導(dǎo)和利用宗族組織，發(fā)揮這一傳統(tǒng)資本在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。過(guò)去的鄉(xiāng)土社會(huì)是一個(gè)宗法、禮治社會(huì)，同一姓氏將村民連接起來(lái)，宗族組織在鄉(xiāng)村發(fā)展和村民日常生活中發(fā)揮著重要作用，宗族規(guī)范是維系鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑＷ谧逄幚砉彩聞?wù)采取的協(xié)商、民主等方式都是現(xiàn)代社會(huì)提倡的價(jià)值觀念。利用宗族規(guī)范來(lái)約束村民，借用宗族的凝聚力來(lái)培育村民的認(rèn)同感和責(zé)任感，使鄉(xiāng)村治理有序進(jìn)行。還應(yīng)特別注意，部分宗族規(guī)范內(nèi)容存在與法律相背的情況，應(yīng)正確處理宗族治理與依法治理的關(guān)系。同時(shí)對(duì)于宗族組織帶來(lái)的負(fù)面影響，如賄選、勢(shì)力龐大等阻礙民主發(fā)展的方面更應(yīng)加以正確的引導(dǎo)，使其更好地發(fā)揮服務(wù)村莊治理的作用。因而，需整合利用現(xiàn)代鄉(xiāng)賢、宗族組織等鄉(xiāng)土社會(huì)資本，凝聚鄉(xiāng)民對(duì)于鄉(xiāng)土社會(huì)的認(rèn)同感和歸屬感，達(dá)到傳統(tǒng)與現(xiàn)代的連接，重構(gòu)鄉(xiāng)土精神和傳統(tǒng)倫理，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理和諧有序進(jìn)行。
?。ㄈ└母锕伯a(chǎn)品供給體制，構(gòu)建多元協(xié)作供給模式
面對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后和公共服務(wù)供給不足的困境，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，迫切需要改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給機(jī)制。首先，公共產(chǎn)品供給主體應(yīng)多元化。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給存在“政府失靈”、“市場(chǎng)失靈”等多種狀況，說(shuō)明單靠某一種供給模式是不可行的，應(yīng)建立“多元化”的供給機(jī)制。在公共產(chǎn)品的供給方面，除了政府外，還要發(fā)揮企業(yè)、民間團(tuán)體等非政府組織的作用，共同參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，以減輕政府負(fù)擔(dān)，有效滿足農(nóng)村、農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的多樣化需求。在實(shí)現(xiàn)主體多元化的過(guò)程中，政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，明確分層提供的類別。例如，水利建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，對(duì)于環(huán)衛(wèi)、安保等公共服務(wù)可以采用政府購(gòu)買的方式由市場(chǎng)提供。其次，公共產(chǎn)品籌資手段應(yīng)多樣化。財(cái)力是公共產(chǎn)品供給的最基本保障，直接影響公共產(chǎn)品的供給水平。在主體多元的基礎(chǔ)上，拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金來(lái)源渠道，實(shí)行多元籌資手段。除了財(cái)政支出和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等基本籌資手段外，應(yīng)充分吸納社會(huì)資本參與其中。對(duì)于郵政服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生等業(yè)務(wù)，以承包經(jīng)營(yíng)的方式由企業(yè)來(lái)組織實(shí)施；對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以財(cái)政貼息的方式引導(dǎo)金融系統(tǒng)投資；對(duì)于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村文化娛樂(lè)等投資少、見(jiàn)效快的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，以成立各類農(nóng)民合作組織鼓勵(lì)農(nóng)民合作集資。最后，公共產(chǎn)品需求表達(dá)應(yīng)準(zhǔn)確化。構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民的公共需求偏好有效表達(dá)機(jī)制，讓農(nóng)民能充分表達(dá)其對(duì)公共產(chǎn)品真實(shí)需求，從而使政府能夠根據(jù)農(nóng)民的需求迫切程度和財(cái)力的實(shí)際情況，更加精準(zhǔn)的供給農(nóng)村公共產(chǎn)品，提升公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率。構(gòu)建多元協(xié)作供給模式，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)水平，以此來(lái)改善鄉(xiāng)村環(huán)境問(wèn)題。
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