土地制度改革是農(nóng)村改革的核心問題、焦點問題，也是一個敏感問題。
當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進過程中，土地制度改革既關(guān)系億萬農(nóng)民的切身利益，也關(guān)乎新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建和社會和諧穩(wěn)定大局，可謂牽一發(fā)而動全身。如何在穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系前提下，更好地放活土地經(jīng)營權(quán)；如何在賦予農(nóng)民更有保障的財產(chǎn)權(quán)利的同時，更好地提高土地的利用效率；如何兼顧法制的權(quán)威性、嚴肅性，又能體現(xiàn)改革的超前性、創(chuàng)新性？這都需要發(fā)揮好農(nóng)村改革試驗區(qū)先行先試的作用。
以山東棗莊市、寧夏平羅縣等為代表的農(nóng)村改革試驗區(qū)對土地管理制度進行了相關(guān)改革試驗，確權(quán)基礎(chǔ)上，放活農(nóng)村土地包括交易（流轉(zhuǎn)）、抵押、入股、處置（退出）等在內(nèi)的廣泛財產(chǎn)性權(quán)利。在還權(quán)賦能的同時，牢牢守住農(nóng)民利益不能受損的底線，取得了一系列創(chuàng)新性成果和寶貴經(jīng)驗。
明晰產(chǎn)權(quán)，確權(quán)先行
電腦屏幕上清晰地顯示著各家戶主的名字和耕地畝數(shù)，用鼠標輕輕一點，“張某、64022、第九村民小組、14.53畝”等相關(guān)信息清晰地顯示在屏幕右側(cè)。這是在寧夏平羅縣渠口鄉(xiāng)紅陽村看到的土地確權(quán)成果，平羅縣農(nóng)經(jīng)站站長關(guān)尚德告訴我們，平羅縣使用了統(tǒng)一的軟件平臺記錄確權(quán)數(shù)據(jù)，土地權(quán)屬關(guān)系一目了然，有效地減少了爭議。
據(jù)了解，平羅縣這一做法只是寧夏推動土地確權(quán)工作的一個縮影?！皩幭穆氏仍谌珖鴮崿F(xiàn)了包括統(tǒng)一工作流程、政策口徑、軟件平臺、航拍采購、經(jīng)費補助等在內(nèi)的省一級確權(quán)工作統(tǒng)籌。”寧夏農(nóng)牧廳農(nóng)經(jīng)法規(guī)處處長張延平介紹說，“有效地推動了確權(quán)工作順利進行?！?
推進農(nóng)村土地制度改革，必然建立在清晰的權(quán)屬關(guān)系基礎(chǔ)上，農(nóng)村改革試驗區(qū)在土地確權(quán)方面進行了創(chuàng)新探索，如棗莊市探索了“兩書、一表、一圖、一合同、一證”確權(quán)登記管理辦法，目前已完成90%以上的確權(quán)任務(wù)；黑龍江克山縣探索了“四統(tǒng)一五到戶”的工作方法，確權(quán)量目前達到了95%以上。
土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的重要途徑，然而一些地區(qū)土地在私下流轉(zhuǎn)，很容易產(chǎn)生流轉(zhuǎn)不規(guī)范、農(nóng)民利益受損等問題，農(nóng)村改革試驗區(qū)在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、保護農(nóng)民利益方面進行了相關(guān)探索。
據(jù)棗莊市農(nóng)經(jīng)辦主任馮宜勇介紹，棗莊市已建立起了市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，實現(xiàn)了包括土地經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的全部農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的進場交易，規(guī)范了經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。同時，在保護農(nóng)民利益方面，還探索出了為流轉(zhuǎn)主體發(fā)放《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證書》的模式?！耙酝恋亓鬓D(zhuǎn)都是給新型經(jīng)營主體發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證，從長期看，這可能會放大了經(jīng)營權(quán)淹沒了承包權(quán)，當(dāng)發(fā)生糾紛時，農(nóng)民的話語權(quán)就會降低?！瘪T宜勇對這一模式的意義分析得很透徹：“現(xiàn)在我們以《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證書》代替《土地使用產(chǎn)權(quán)證》，更加突出的是土地流轉(zhuǎn)的交易性，淡化經(jīng)營權(quán)的概念，這更有利于保證農(nóng)民的利益。”
盤活資產(chǎn)，還權(quán)賦能
對于農(nóng)村改革試驗區(qū)而言，一直在探索更大范圍內(nèi)賦予農(nóng)民對于土地有效的收益權(quán)。其中，實現(xiàn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)的“兩權(quán)”抵押貸款權(quán)能，是一項重要內(nèi)容。
在棗莊市山亭區(qū)萬恒土地合作社，了解到該社入股和流轉(zhuǎn)了土地1600余畝，為了解決經(jīng)營流轉(zhuǎn)資金問題，合作社在2014年抵押了500畝流轉(zhuǎn)土地，貸了 100余萬元?！百J款有效地緩解了流動資金不足的問題，讓我增加了農(nóng)用設(shè)施，提高了經(jīng)營水平?！痹摵献魃缋硎麻L魏洪軍說。
但是抵押的土地畢竟都是農(nóng)戶的承包地，如何保證農(nóng)民的利益不受損失？各個試驗區(qū)普遍的做法是，進行抵押之前，需征求流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶簽字同意。除此之外，棗莊市確立了用于抵押的土地最多不超過流轉(zhuǎn)土地的1/3，向銀行抵押貸款的期限不超過3年的原則。平羅縣則設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險基金，對沒有還貸能力或還貸延期的，可從風(fēng)險基金中先期墊付，既保護了農(nóng)民利益，也調(diào)動了金融服務(wù)部門的積極性。安徽宿州市則是大力發(fā)展糧食生產(chǎn)政策性農(nóng)業(yè)保險，以化解因農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險造成的抵押貸款壞賬。
盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，入股也是一種重要的財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)途徑。從改革試驗的實踐來看，大部分試驗區(qū)采取了土地股份合作社的形式，如在平羅縣的帶動下，寧夏青銅峽市葉盛鎮(zhèn)五星村成立了土地股份合作社，該社由村支部牽頭，以每畝地折合830元為一股，一共設(shè)置總股權(quán) 1688股，采取“保底+分紅”的模式?！氨５?30元，年底還進行二次分紅。”該社理事長徐建平介紹說，“再多出的收益還可用于建設(shè)村里的公共設(shè)施。”當(dāng)問及把土地交給合作社是否放心時，60多歲正在合作社勞動的入股農(nóng)民楊金山說：“以前土地交給老板們總不放心，現(xiàn)在土地交給村委會辦的合作社，還能多分紅，我們放心著呢！”
棗莊滕州市南沙河鎮(zhèn)也開展了類似的土地股份合作社，實行“保底600元+分紅”的模式；宿州靈璧縣靈南生態(tài)合作社等地開展土地股份合作試點，2013年每畝保底1000元，分紅584元，比土地流轉(zhuǎn)收入高35%~58%。
目前，土流網(wǎng)在土地抵押貸款方面，已正式與土地金融業(yè)務(wù)有關(guān)的銀行、保險公司等單位和相關(guān)政府部門建立合作關(guān)系，搭建了湖南首個土地擔(dān)保中介平臺，強化擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險，面向廣大農(nóng)民朋友提供土地價格評估、土地抵押貸款、農(nóng)業(yè)保險、土地競拍等互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新金融服務(wù)，開創(chuàng)了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的“土流金服”模式。
有償退出，尊重民愿
賦予農(nóng)村土地更加充分的財產(chǎn)權(quán)，其中也包括處置權(quán)。為了解決農(nóng)村“空心化”帶來的土地和房屋資源閑置浪費，能讓農(nóng)民更順利地邁進城鎮(zhèn)化的大門，探索引導(dǎo)有條件的農(nóng)民退出土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)及其房屋財產(chǎn)權(quán)很有必要。但不同于一般財產(chǎn)，土地帶有一定的社會保障性質(zhì)。引導(dǎo)農(nóng)民有償退出“三權(quán)”，最重要的就是充分尊重農(nóng)民意愿，保護農(nóng)民利益。
平羅縣靈沙鄉(xiāng)是開展“三權(quán)”有償退出的重點區(qū)域，該地取得的經(jīng)驗被國務(wù)院副總理汪洋稱為“平羅經(jīng)驗”。平羅縣農(nóng)改辦主任顧自軍介紹了它的具體內(nèi)容，“設(shè)立500萬元的退出收儲基金，對在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入來源和固定住所的農(nóng)戶，按照自愿有償原則，允許其自愿永久退出‘三權(quán)’，并給予一次性補償?！鳖欁攒娬f，“目前，圍繞插花移民安置，已收儲自愿永久退出耕地、宅基地和房屋720 戶，轉(zhuǎn)讓耕地3600畝，插花安置移民300戶，為全區(qū)移民安置探索了新途徑、創(chuàng)造了新模式。”
在平羅縣靈沙鄉(xiāng)西靈村，見到了從寧夏南部固原市西吉縣搬遷過來的生態(tài)移民陳月義。他告訴我們，2012年他搬遷到了西靈村，到這里時得到了一處宅基地和房子，還有5畝水澆地，現(xiàn)在孩子上學(xué)也方便了，生活也好了，而所有這些，他沒有花一分錢。對此，該村村支部書記田生俊解釋道：“幾年前，村里便引導(dǎo)那些在城市打工、買了房子的村民退出耕地、宅基地，我們給每個退出農(nóng)戶補助了12萬元，移民過來的時候，我們就把這些房子和地免費提供給他們?！?
圍繞農(nóng)村“三權(quán)”有序退出，其他試驗區(qū)也進行了相關(guān)探索，如在棗莊市滕州市南沙河鎮(zhèn)上營村，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)了70多戶老舊無人居住房屋退出，土地進行復(fù)墾，用于發(fā)展種植養(yǎng)殖業(yè)；黑龍江克山縣出臺專門措施，鼓勵農(nóng)民進城定居，對退出宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)的，給予購樓補助優(yōu)惠，全縣退出農(nóng)戶近900戶，退出土地近2萬畝。
農(nóng)村土地制度改革，既要創(chuàng)新放活，又要嚴守底線，既要有一定的前瞻性，也要立足實際。正如棗莊市委副書記梁憲廷所言：“農(nóng)村改革和探索必須堅持‘三個有利于’的原則：堅持有利于糧食增產(chǎn)、有利于農(nóng)民增收、有利于適度規(guī)模經(jīng)營。在最根本上，還是要尊重農(nóng)民意愿?！蓖恋刂贫雀母锸窍乱徊轿覈罨r(nóng)村改革的重中之重，農(nóng)村改革試驗區(qū)作為“探路者”取得的這些寶貴經(jīng)驗，值得全國各地結(jié)合自身特點去思考、學(xué)習(xí)和借鑒。
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