摘要：時(shí)至今日，對于土地“招拍掛”，很多人已經(jīng)不陌生。但說起來簡單，仍不乏將三者混為一談?wù)?。最典型的，認(rèn)為土地“招拍掛”就是拍賣，就是價(jià)高者得。實(shí)際上，不論是土地招標(biāo)還是土地掛牌，都會(huì)出現(xiàn)“價(jià)高者未必得”。
時(shí)至今日，對于土地“招拍掛”，很多人已經(jīng)不陌生。但說起來簡單，仍不乏將三者混為一談?wù)摺Ｗ畹湫偷?，認(rèn)為土地“招拍掛”就是拍賣，就是價(jià)高者得。實(shí)際上，不論是土地招標(biāo)還是土地掛牌，都會(huì)出現(xiàn)“價(jià)高者未必得”。混淆，往往就是片面甚至錯(cuò)誤論斷的源頭。評說任何一項(xiàng)制度，前提應(yīng)是對它全面、正確、客觀的認(rèn)識(shí)。
從土地“招拍掛”的創(chuàng)設(shè)以及將近30年的運(yùn)行實(shí)踐來看，這一制度主要解決了三大問題：決策效率、道德風(fēng)險(xiǎn)、公平。
第一，決策效率問題。土地的稀缺性和資產(chǎn)特征，決定了多數(shù)土地的出讓都具有較強(qiáng)競爭性，該如何選擇最佳開發(fā)者？在土地市場萌芽階段，開發(fā)者和出讓者彼此沒有競爭，雙方達(dá)成意向即可，協(xié)議方式是有效率的。但當(dāng)隨著市場的不斷發(fā)展，要面對眾多開發(fā)企業(yè)時(shí)，逐一協(xié)商的協(xié)議方式，就很難想象效率幾何。其實(shí)，我國古代的“比武招親”，以武功高低為主要指標(biāo)選取優(yōu)勝者，省去一一相親的麻煩，就是棄協(xié)議而選掛牌。相比協(xié)議，“招拍掛”的效率優(yōu)勢是顯而易見的：掛牌可以比選競買人或者其他競爭因素，招標(biāo)可以綜合比選競買人，拍賣可以比選競買人的報(bào)價(jià)，“招拍掛”可以將協(xié)商成本轉(zhuǎn)化為競買人的集中比選成本，將“串聯(lián)”方式變成“并聯(lián)”方式。
第二，道德風(fēng)險(xiǎn)問題。出讓公有土地，怎樣約束土地出讓代理人？關(guān)鍵是要解決委托代理問題。在多人競買時(shí)，若采取協(xié)議方式，代理人被賦予了自由裁量權(quán)，“誰開發(fā)土地”就成了出讓代理人的主觀意愿。絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗，難以避免權(quán)力尋租和國有土地資產(chǎn)的流失。然而，通過土地“招拍掛”來設(shè)定量化的指標(biāo)，出讓代理人沒了自由裁量權(quán)，由此“暗箱”消除，競買人的選擇也由主觀題成為客觀題，走出了委托代理困境。
當(dāng)然，再完美的刑事制度下也有犯罪。土地“招拍掛”只是通過公開透明的制度創(chuàng)設(shè)降低了道德風(fēng)險(xiǎn)，使原本可能隱匿的違法犯罪行為得以彰顯。實(shí)踐中，仍然還有繞過土地“招拍掛”，或者干擾土地“招拍掛”正常運(yùn)作的違法違規(guī)行為。
第三，公平問題。公有的土地讓與個(gè)人使用，怎么保障土地所有者利益？國有土地乃全民所有，若讓與某個(gè)人、某家企業(yè)甚或外商獨(dú)自經(jīng)營獲益，其他人自然可以主張存在不公。于是才有了土地使用從“無償”到“有償”的轉(zhuǎn)變：用地者支付土地出讓價(jià)款，獲得了國有土地的使用權(quán)；土地出讓價(jià)款成為公共財(cái)政的組成部分，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利、教育的公共支出，全民共享收益。
有人簡單地認(rèn)為土地拍賣會(huì)抬高地價(jià)，卻忽視了多人競買才實(shí)行拍賣的事實(shí)。香港、東京等國際都市，不論采取什么交易方式，地價(jià)都高得驚人，而偏遠(yuǎn)小鎮(zhèn)的土地怎么也賣不出好價(jià)錢。土地“招拍掛”只是可以公平競爭的交易方式而已，不能決定交易標(biāo)的的價(jià)格。定價(jià)買地的開發(fā)商，計(jì)算的是利潤。很多人沒有注意到，協(xié)議出讓或劃撥的土地，市場房價(jià)可以達(dá)到同樣水平。
總的來講，土地“招拍掛”是基于效率、道德和公平而選擇的一種交易方式，且只是土地交易方式，并不是解決眾多土地問題的唯一解決措施。市場經(jīng)濟(jì)條件下，用地公平、土地征收補(bǔ)償?shù)?、土地使用期限屆滿續(xù)期等問題，都不可能單純通過市場之手配置資源來解決，還需要政府之手的配合，需要政府去協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，去引導(dǎo)人口與土地資源相匹配，做好社會(huì)基本保障。有些人提出的“壟斷供地、推高房價(jià)”“強(qiáng)制征地”“房地產(chǎn)綁架國民經(jīng)濟(jì)”，與土地“招拍掛”并無直接聯(lián)系。
在土地市場趨于成熟的今天，土地“招拍掛”已經(jīng)成為法定方式，而且在市場效率、道德選擇和配置公平方面的地位不可動(dòng)搖。我們不能寄希望于通過“招拍掛”來解決所有問題，更不能將所有問題的板子都打在“招拍掛”身上。因?yàn)?，工具理性不可能代替價(jià)值理性。土地市場需要政府宏觀調(diào)控來增強(qiáng)計(jì)劃性，而信任（例如集體建設(shè)用地的使用價(jià)值認(rèn)可度）需要法治來培養(yǎng)。
