日前，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》。其中，做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革金融服務(wù)被視為重要一環(huán)，推動(dòng)一系列農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革箭在弦上。
實(shí)際上，農(nóng)村土地制度改革正是本輪改革的重要突破點(diǎn)。曾經(jīng)發(fā)端于農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制突破的農(nóng)村土地制度改革，到了下半程發(fā)力的重要階段。
備受矚目的新修訂《農(nóng)村土地承包法》，已于2019年1月1日生效。從整體來看，本次修訂去除了一些與實(shí)際脫節(jié)、阻礙后續(xù)農(nóng)村發(fā)展的條款；同時(shí)，把農(nóng)村土地實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)安排納入法律。
應(yīng)當(dāng)說，宅基地制度改革、土地征收補(bǔ)償制度安排、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等相關(guān)問題，不僅是農(nóng)村地區(qū)諸多矛盾的焦點(diǎn)，而且關(guān)乎更深層次、更廣范圍內(nèi)的利益格局調(diào)整。作為部分地方政府的重要財(cái)政收入來源，同時(shí)也是城鄉(xiāng)二元格局形成的一大關(guān)鍵影響因素，農(nóng)村土地制度改革可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。
在本次全局性制度修訂之前，已有部分地區(qū)展開了先行先試，也取得了一定成績。而從目前取得的階段性成果來看，主要在于實(shí)現(xiàn)了邊際優(yōu)化，即釋放農(nóng)地潛能，特別是閑置土地資源的優(yōu)化與整合。根據(jù)2018年12月23日全國人大常委會(huì)審議的農(nóng)地抵押試點(diǎn)的相關(guān)報(bào)告，2015年12月，部分試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款（以下簡稱“農(nóng)地抵押貸款”）后，截至2018年9月底，全國232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額為520億元，同比增長76.3%，貸款累計(jì)發(fā)放964億元。
毋庸置疑，試點(diǎn)取得了明顯的成績。除了激活部分沉睡土地的活力，更是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的一個(gè)重要前提，也是破解此前城鄉(xiāng)土地不同權(quán)不同價(jià)不同制度約束的一個(gè)基礎(chǔ)性探索。前事不忘，后事之師，從前期試點(diǎn)來看，要繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，必須牢牢掌握幾個(gè)關(guān)鍵落點(diǎn)。
一是及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)的瓶頸和障礙，在后續(xù)政策制定環(huán)節(jié)予以查漏補(bǔ)缺。
試點(diǎn)地區(qū)取得的成績值得推廣，但遇到的瓶頸同樣值得警惕。根據(jù)上述報(bào)告，個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)的土地承包經(jīng)營證積壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)，制約了農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)，影響其抵押融資的實(shí)現(xiàn)。在有的試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)村承包土地雖已確權(quán)，但農(nóng)民尚未獲發(fā)土地承包經(jīng)營證。這樣的試點(diǎn)地區(qū)共有45個(gè)。
應(yīng)當(dāng)說，試點(diǎn)地區(qū)本身承載著改革先鋒的角色，推進(jìn)力度和政策落地程度往往也有表率作用。即便如此，仍有部分地區(qū)遇到了上述問題。這背后究竟是存在對(duì)政策的理解偏差，還是區(qū)域差異造成的執(zhí)行環(huán)節(jié)“水土不服”，或是更為常見的改革阻力較大，厘清問題找到矛盾聚焦點(diǎn)，有助于下一步的推廣和實(shí)踐。
二是要以更強(qiáng)、更明確的制度保障，確保農(nóng)民合法權(quán)益不受侵害。
長期以來，農(nóng)村土地改革的爭議集中在究竟誰有決策權(quán)，增值權(quán)益如何分配，是否會(huì)破壞農(nóng)民賴以生存的根本。然而，越是因爭議頗多而留有模糊地帶，越容易造成政策真空而導(dǎo)致執(zhí)行環(huán)節(jié)的裁量過寬。在征地用地、依法補(bǔ)償?shù)确矫?，要么條款陳舊，與當(dāng)前實(shí)際情況脫軌；要么隨意擴(kuò)大解釋，所謂的“保障原有生活水平不降低”成為一句模糊的承諾。在這種情況下，過去10多年，部分以公共利益為名的征地也引發(fā)了多重糾紛，其中有權(quán)力邊界不明造成的濫用現(xiàn)象，當(dāng)然也有利益之爭的經(jīng)濟(jì)糾紛。對(duì)于這些爭議，當(dāng)盡早以更加科學(xué)、明確的制度安排和法律法規(guī)保障土地改革的有效推進(jìn)，逐步推進(jìn)市場化的解決方案，真正保障各主體，特別是相對(duì)弱勢的農(nóng)民群體的合法土地權(quán)利。
三是要從根本上扭轉(zhuǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式，扭轉(zhuǎn)對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。
土地制度變革之所以困難，歸根結(jié)底還在于利益。要消除積弊，必須從根本上改變對(duì)土地財(cái)政的依賴，更要從根本上扭轉(zhuǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式。
過去數(shù)十年，人口紅利疊加低成本的土地獲得成為了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的要素紅利，再加上模仿期帶來的后發(fā)優(yōu)勢，以及中國改革開放下制度變革所釋放的活力，推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)此前數(shù)十年的高速發(fā)展。然而，上述紅利均走到了瓶頸期，一方面是發(fā)展到一定階段后與發(fā)達(dá)國家的差距縮??；另一方面，為實(shí)現(xiàn)更長周期的高質(zhì)量發(fā)展，必須作出戰(zhàn)略性調(diào)整，特別是伴隨著對(duì)服務(wù)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)的倚重，土地作為關(guān)鍵要素也面臨著角色轉(zhuǎn)變。因此，要通過進(jìn)一步深挖新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新動(dòng)能的潛力，改變固有土地依賴，這也是土地制度改革降阻力的重要一環(huán)。
總之，土地制度改革觸及多方利害。利益關(guān)系復(fù)雜意味著改革存在著現(xiàn)實(shí)的阻力。而要破除阻力，本質(zhì)上要改變現(xiàn)有的利益分配格局，唯有改革之利益落到實(shí)處，方能讓動(dòng)力超越阻力；而讓農(nóng)村土地制度改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式步調(diào)一致，建立保護(hù)各方特別是弱勢群體的合法權(quán)益，讓改革的動(dòng)力匯聚一處，才是保障改革不搖擺、不走彎路、不走回頭路的關(guān)鍵。
