“兩權(quán)”指農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)。按照我國法律，“兩權(quán)”不能抵押。近年來，對其改革的呼聲日益高漲。“兩權(quán)”事關(guān)農(nóng)民衣食所依和家人所居，抵押貸款又涉及金融機構(gòu)風險控制，相關(guān)改革必須慎之又慎，風險防范勢在必行?！皟蓹?quán)”抵押背后存在多重權(quán)利關(guān)系，理順這些利益關(guān)系是今后改革要破解的難題。
筆者認為，試點要兼顧機制創(chuàng)新和風險防范。把防風險擺在突出位置，優(yōu)先解決農(nóng)民抵押的風險防控，同步解決金融機構(gòu)放貸的風險防控。在此基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新抵押物處置辦法，為“兩權(quán)”試點的不良貸款處置探路。
“兩權(quán)”指農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)。按照我國法律，“兩權(quán)”不能抵押。近年來，改革的呼聲日益高漲。為支持農(nóng)村金融創(chuàng)新，2015年12月份，全國人大常委會決定在試點縣分別暫時調(diào)整實施物權(quán)法、擔保法關(guān)于集體所有耕地使用權(quán)、集體所有宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。隨后，全國232個試點縣和59個試點縣分別開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)貸款抵押試點。試點原定于2017年底結(jié)束，經(jīng)批準，延期一年。
應當看到，“兩權(quán)”是農(nóng)民最重要的土地財產(chǎn)權(quán)利，事關(guān)農(nóng)民衣食所依和家人所居，抵押貸款又涉及金融機構(gòu)風險控制，相關(guān)改革必須慎之又慎，風險防范勢在必行，切實保護好廣大農(nóng)民的切身利益。同時，“兩權(quán)”抵押試點目的是盤活農(nóng)民土地財產(chǎn)、激活農(nóng)村金融市場，破解農(nóng)村金融缺血、農(nóng)民貸款難問題。這就要求，試點地區(qū)要大膽創(chuàng)新，探索符合農(nóng)村實際的貸款模式。
現(xiàn)實生活中，“兩權(quán)”抵押實施的難題集中表現(xiàn)在抵押物處置上。對農(nóng)民來說，若發(fā)生違約，抵押的土地資產(chǎn)如何處置，是否會因此陷入失地困境？此前，個別地區(qū)對貸款主體把關(guān)不到位，出現(xiàn)風險，金融機構(gòu)處置為難，農(nóng)民利益容易受損。對銀行來說，“兩權(quán)”資產(chǎn)變現(xiàn)難是最大顧慮。抵押物受讓人原則上應限制在相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)。這就要考慮到農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能本村流轉(zhuǎn)，承包土地涉及耕地紅線等原則。
由此可見，復雜的法律問題和潛在風險壓力，決定了試點選擇必須嚴格，原則必須堅守。在此前國務(wù)院關(guān)于“兩權(quán)”抵押試點的文件中，出現(xiàn)最多的字眼就是“法律”與“風險”，這決定了試點不可一哄而上。在人民銀行有關(guān)規(guī)定中可以看到，“兩權(quán)”抵押在制度設(shè)計時就有所控制，要求試點封閉運行、范圍有限、區(qū)域固定。比如，要求用于經(jīng)營權(quán)抵押的承包土地沒有權(quán)屬爭議，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押借款人要有其他長期穩(wěn)定居住場所。
“兩權(quán)”抵押探索是一件新事物。3年來，試點縣在法律框架下大膽探索。一些地方采取農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押物“預處置”模式，提前找好抵押物接受方。一些地方設(shè)立了風險補償基金，探索引入農(nóng)業(yè)保險和小額貸款保證保險等，培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場?？傮w看，試點地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易基礎(chǔ)環(huán)境不斷改善，抵押物價值評估和處置等難題開始破解，創(chuàng)新了“兩權(quán)抵押+擔?！薄皟蓹?quán)抵押+保險”“兩權(quán)抵押+其他產(chǎn)權(quán)共同抵押”等模式。
就像一枚硬幣有正反兩面，“兩權(quán)”抵押背后存在多重權(quán)利關(guān)系，理順這些利益關(guān)系是今后改革要破解的難題。要在保障農(nóng)戶基本居住權(quán)、承包權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)和土地產(chǎn)能的前提下，尊重金融規(guī)律和農(nóng)村實際，既要穩(wěn)妥，也要創(chuàng)新，探索出農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)有效處置和農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)有效流轉(zhuǎn)的不同經(jīng)驗，平衡好農(nóng)民合法權(quán)益與金融機構(gòu)正當利益的關(guān)系。
